免予行政处罚规定在我国《行政处罚法》中有明确规定,但是在《行政处罚法》实施过程中,行政执法者中对免予行政处罚条款运用并不多,这其中的主要原因有二:一、在行政法大领域内,特定领域的行政部门法众多,行政执法人员难以把握特别法与基本法的关系,不敢轻易运用免予行政处罚;二、法律规定的免予行政处罚的适用条件仍然不够清晰,执法人员对条款运用存在困惑。为了将免予行政处罚落到实处,行政机关不断创新,试图寻找出能够促进免予行政处罚条款实行的好方式。2019年,多地行政机关发布针对市场经营主体违法违规行为的免罚清单,推动了行政处罚中免予处罚的执行,引起社会关注。免罚清单在2019年间流行,但其最早出现在2016年的横琴自贸片区,之后几年间仅有寥寥数个地区采用它,2019年它被多地拿起适用,有其特定的背景与原因,它是实现行政处罚目的、规范行政裁量权、降低行政成本、彰显行政执法人性化和优化营商环境等多方面原因综合作用的结果,这些原因换一个角度来看亦构成各地实行免罚清单的合理性基础。尽管免罚清单具有积极意义,对鼓励中小企业贸易、拉动社会经济发展以及违法相对人的权益保护具有重要作用,但是就目前各地区已实行的免罚清单来看,其实际上还是较为“单薄”的,仅停留在一纸文件上,同时免罚清单这纸文件的自身还存在一些问题。本文从各地区公布的免罚清单文件本身出发,通过梳理免罚清单的具体内容,总结目前免罚清单的制定主体、文本形式和结构、免罚行为的主要范围及主要所涉领域等,在梳理与总结的过程中,发现免罚清单具有如下问题:一、免罚清单法律性质不明,该问题会引发免罚清单合法性存疑的问题,性质不明还导致难以明确免罚清单的地位,致使执法者对实践中如何运用免罚清单存在困惑;二、免罚清单中免罚行为标准不明,该问题会导致各地免罚清单差距过大,破坏法制统一,影响法律权威;三、从各地免罚清单的用词表述和制定主体上能看出免罚清单规制不足,缺少规制的免罚清单会给行政机关带来潜在的行政裁量权,成为行政权扩张的工具,这就违背了免罚清单出台的初心、影响了其积极作用的发挥。本文针对上述问题,进行了针对性地、深入地分析与研究,首先明确了免罚清单的法律属性,将其性质定位为行政裁量基准和行政规则,然后,本文结合行政裁量基准和行政规则的特性,根据当前学者们对行政裁量基准制度与行政规则制度构建的建议,具体针对免罚清单的其他问题,从实体到程序、从立法到适用均提出了完善建议,这些完善建议有助于免罚清单未来构建成一套成规则、有体系的制度,对行政机关更好地制定与适用免罚清单具有现实意义。