信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的制度，在现实生活中发挥着重要的权利保障、权力监督、利益表达以及纠纷解决的功能。但随着改革开放的深入发展，社会与经济生活中的深层次矛盾逐步显性化，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，导致了信访活动的激增。“信访洪峰”就是对这种持续上升的信访现象的形象概括。信访制度面对众多的矛盾和冲突，显现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应，使得信访问题成为影响社会稳定的重要因素，信访制度也因此面临前所未有的困境。 其实，信访制度设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，然而我国的现实却是：作为收集和传达民意，缓解社会纠纷，宣传法律法规的信访制度，由于历史文化、民众观念及制度设计的缺陷，导致其越俎代庖、功能错位、权责失衡，使依法行政流于形式，司法权威弱化，政府权威流失。一方面，国家强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵，另一方面，又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访；一方面，要求信访机构化解纠纷，而实际上信访机构并没有真正的权力来处理问题、化解矛盾，另一方面，依法有权处理的机制，又被弱化而并未发挥应有的作用；一方面，在民众的期望中它是低门槛、低成本的维权途径，另一方面，在现实中却显示出它是一种耗时间、费财力、费精力的运行机制。鉴于信访制度目前所面临的困境，对信访制度困境的分析以及今后的改革走向的研究，对于社会的稳定及和谐发展具有重要的现实意义。 反观国内外相关领域的前人工作，从外在表现形式看，国外没有与中国信访完全相同的制度。但瑞典的议会行政监察专员制度、日本的苦情处理制度、法国的调解员制度，在功能和作用的发挥上与中国的信访制度有相似之处。所以在信访制度建设方面，国外只有类似的理论可资借鉴。而国内的信访理论研究工作起步较晚，研究力量相对薄弱，面对复杂多变的社会形势，目前国内对信访的理论研究主要集中于探讨存废信访制度，以及对信访制度的改革措施这两方面。其一，关于中国信访制度存废的观点主要有两种：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。另一种是主张“存”的观点。认为中国足一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现，他们担心如果取消信访，民众与中央将无法沟通。其二，面对中国目前的信访制度的困境所引起的存废之辩，学界现在主要有两种改革的观点：一种可以被称作“取消论”，其支持者主要是主张“废”的学者，他们认为应削弱，甚至干脆取消信访系统，而依靠法律途径来解决问题。另一种可以被称作“强化论”，认为信访之所以出现困境是因为信访接待部门缺乏权利，所以突破口在于赋予信访职权并强化信访作用。在目前，信访对公民而言是进行权利救济的特殊方式、行使民主权利的途径，也是对国家机关及其工作人员违法失职行为的一种监督。对于国家机关而言，通过信访这条渠道，党和政府可以加强同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，改进各项工作，化解人民内部矛盾，促进社会的稳定和经济的发展，这样一种能发挥如此众多作用的独特制度如若取消，何以为继?另一方面，信访部门在新的形式下开创的诸如律师参与信访工作、信访听证、信访调研等强化信访的新方法虽然在一定程度上改善了信访工作的局面，但是从根本上来说，这些“修修补补”没有从制度上使信访工作存在的一些顽疾得到根本解决。诸如集体上访、非正常上访、职权缺位、行政越位、处理程序不明确、办事效率低等问题，即使经过改良也仍旧没有得到根本解决。取消信访制度将使信访的功能无处发挥，治标不治本地对之加以强化又不能彻底解决信访制度中存在的根本问题。信访到底应该向何处去?2005年出台的新《信访条例》，虽针对多年来信访制度设计和运行的诸多弊端进行了相应的改革，以期能够缓解当前信访工作中反映出的矛盾。但是，“信访洪峰”并未因新条例的出台而减弱，我国信访制度仍然存在着诸多的问题。要走出目前信访制度的困境，充分发挥信访制度的应有功能，文章认为首先要重新明确信访制度的定位和功能，根据当前的时代背景和现实需要，加强法治宣传，树立正确的信访观念；在条件成熟的情况下，规范信访制度自身，弱化其救济功能，完善人大信访制度；确立司法权威，确保司法独立；此外还应该对与信访制度相配套的制度进行建设，比如行政诉讼、行政复议以及法律援助制度等。通过这些相关制度的建设，逐步使我国的信访制度走出目前的困境，日趋完善，充分发挥其应有功能。本文即从分析中国信访制度的功能及设立之初的目的入手，多角度、系统性地反思中国信访制度中的诸多矛盾和所处的困境，分析带来矛盾与困境的制度障碍以及体制根源，试图提出信访制度改革的明晰思路，为完善中国权利救济体系，降低民众的维权成本以及社会的运行成本提供一些政策性对策与建议。在强化说和取消说这两种比较极端的改革主张之间，主张将信访制度改革与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为主导的信访制度改良，具体提出在保留现有制度的基础上，如何更好的规范、利用这一制度，使其应有的功能得以发挥，同时降低对法治建设的不利影响，力求寻找实际操作性较强、合乎社情民意和中国国情的规范并合理完善信访制度的路径。此外，在完善信访制度的方向选择上，笔者主张，应借鉴西方国家的议会监督专员制度，结合我国国情和现行人民代表大会监督机制，转变信访机构现行的职能，从制度设计和功能定位上重新建构我国的信访制度。力求对我国信访工作机构的职能进行转变，并同时保留信访制度以往所发挥的作用，使其以更加有效的形式运转。这一主张如果能够得到实现，那么目前我国信访活动中存在的集体上访、异常上访、匿名信等问题都将得到彻底解决，公民参政议政的渠道更加畅通，公民、法人和其他组织与国家机关发生的争议将在“人民代表大会监督专员”的公力救济下得到更有效的解决。同时过去信访制度所发挥的联系群众、听取民意、发扬民主等作用也将得到继承和发扬。