作为城镇化和快速工业化进程中的副产品,环境污染问题日益凸显。在我国,以政府内部统分结合为主要形式的管制型环境治理越来越不能适应环境问题的挑战,特别是大气、流域等跨界环境污染问题的增多,迫使理论和实际工作者都必须尽快探索更加有利于资源共享、协调联动的新型环境治理模式或工具。协作性公共管理为应对环境治理中主体单一、权力封闭等问题提供了新的视角。从协作性公共管理的基本理论和分析框架出发,探索一种基于协作的环境治理,将有助于提升对环境污染问题的回应性,并为其他领域的跨界、跨部门治理提供借鉴。基于此,本研究沿着“理论-实践-再理论-再实践”的研究思路,以理论阐述为起点,总结协作性公共管理的兴起、特点、分析框架及其对我国环境治理研究的适用性;反观实践,系统梳理我国环境治理的发展历程及其现存问题;再从宏观理论层面,提出关于协作性环境治理理念、结构、机制的总体构想;再次回到实践,探索协作性环境治理的实现路径,并通过“京津冀雾霾治理”的案例,修正理论构想、反思现实中协作性环境治理的症结。无论在中国还是西方,公共管理中的协作行为并非新造物,而是在传统行政理论与实践中早已有之。但协作性公共管理作为一种治理工具的兴起则肇始于西方新公共管理运动时期。其兴起一方面源于对传统官僚制行政的反思,另一方面源于对社会治理复杂性的回应。协作性公共管理(Collaborative Public Management,CPM),是指在公共管理过程中,发展互动式、整合性的管理体制机制,使基于特定议题的利益相关者自觉参与到公共事务的治理协作中,将跨界的权力、职能、资源和优势重新进行功能整合,以增进公共价值为最终目的的社会治理结构。其从本质上讲,是对整合互动的状态呈现;是对自我调适的过程描述;是对互惠关系的建构手段;是对公私利益的调整方式。从根本上讲,协作性公共管理离不开价值理念、主体结构、运行机制的分析框架。尽管协作性公共管理与网络化治理(Governing by Network)、跨域治理(Cross-boundary governance)、府际管理(Intergovernmental Management)、协作治理(Collaborative Governance)、协同治理(Synergy Governance)等概念有相似之处,但笔者认为,其追求公共价值取向、建构有机整合的结构整体、强调以边界为基点打造跨界的协调机制等特征,对于环境治理本身的特性、我国特定的社会时代背景,以及管制型环境治理体制等更具有适用性。当然,也必须看到协作性公共管理的局限,即:对传统机构组织形式的依赖、网络内部难以避免的不平等、双重身份的转化难题、管理的高成本、客观存在的组织间冲突、责任困境难以解决等。反观现实,尽管改革开放以来,我国的环境治理经历了逐渐重视、渐进发展的过程,相关法律体系逐步建立,环境治理体制不断改革,但仍存在诸多问题:一是理念悖异,主要表现在环境保护目标被悬置、环境治理行动持续受到线性管理思维的影响。二是结构缺陷,主要表现在环保机构的权责受到条块夹缝的深刻影响,环保主体间的权责关系存在隐性失衡。三是制度抵牾,主要表现在行政权力与法律制度间存在对抗现象,环保单行法间存在冲突。四是机制断裂,主要表现在治理主体间协调沟通受阻,重末端治理轻源头控制、未能形成闭合的污染治理链条。五是权力封闭,主要表现在对政府行为缺乏监督,民间环境诉求机制不畅、公民社会在环境治理参与中处境尴尬。六是过程异化,主要表现在运动式执法和政企间利益合谋现象突出。我们将协作性公共管理视域下所倡导的环境治理称为协作性环境治理。具体而言,是指环境问题的相关利益主体在共同理念的引导下,结成有效的协作关系,通过资源与优势的有效整合来实现环境的有效治理。协作性环境治理是协作性公共管理理念及工具在环境治理的运用,秉承协作性公共管理以公共价值和合作理性为内容的精神理念,其所包含的精神内核更为具体和丰富。其次,协作性环境治理需要构建一种紧密的网络结构关系作为这种协作关系的具体呈现。第三,多元环境利益主体的协作参与也带来了更复杂的组织间、部门间关系,协作的实质就是承认差异化的前提下重新将这些个体进行整体性连接和统筹式整合。最后,在协作性环境治理的共同理念指引下,以网络结构为基础,借助各类协作机制的运转推动,可以实现对信息、人力、能力、物资等资源因素的系统整合,在这一整合过程中,通过联合行动,各类资源依据具体问题的适用性和整体目标使命的需要被重新调配,协作效应得以实现。从理论层面,协作性环境治理的价值在于实现多中心治理的前期调适、迈向全面自组织管理的策略选择、实现完整人格的过渡衔接。从现实层面,协作性环境治理将有助于用理念共识修正现实观念的悖异、倡导多元主体参与打破权力封闭、跨界衔接断裂的结构、制度与机制。从“理念-结构-机制”的分析框架出发:在理念维度上,需要达成环境公共福祉的理念共识,构建内化法治精神的合作理性;在结构维度上,需要完善环境治理主体结构并调整主体在环境协作中的角色,构建协作性环境治理的结构网络;在机制维度上,主体间互动、利益协调、资源整合和制度保障是协作性环境治理的重要构成机制,这些机制好比协作性环境治理整体机制运作中的多部马车,动态的、不间断的影响和改变协作行为中既有的结构关系与资源调配。而每一次互动与整合的运作由于受到目标的调整、方式的变化、信息的变更、利益的考量和风险的比较而显示出不同的内容和形态,而前一次是下一次的基础与过度,下一次是前一次的延续和提升,在不间断的变化曲线中寻求阶段性的平衡。回归现实,在对协作性环境治理实现路径的探讨中,笔者认为,第一,应提升协作主体对生态文明理念的价值认同,并借助生态文明理念的推广和深化有效指导环境治理中的主体协作。第二,应加快完善协作性环境治理的主体结构,并调整协作主体的角色及行动方向。具体包括,一是妥善处理中央与地方政府之间、不同地方政府之间,以及环境治理相关部门之间的关系。二是明确企业作为环境的开发利用者、环境的污染者以及环境的破坏者,应承担起环境保护、污染治理、污染补偿乃至修复等责任。三是非政府组织应积极扩展在环境治理中的有效空间,优化配置环境公共资源,并依据自身的相对优势充分发展其在环境治理中的能力。四是重视公民的环境权利,保障公民的环境使用权,以及在环境治理中的知情权和参与权。第三,应从权责一致的基本理念出发,尽快理顺政府、非政府环保组织、企业及公众在环境协作中的互动关系;从本土实际出发,保证政府在环境协作治理中的主导地位;以环境污染的区域特点为依据,建立跨界协作委员会、环保协作联席会等多元跨界协作的环境治理机构。第四,还应着力构建或完善协作性环境治理中的民主参与机制、信息共享机制、利益补偿机制、制度供给机制。京津冀大气污染联防联控行动,既是协作性环境治理的有益探索,又在诸多方面值得理论和实践工作者反思。治理理念不统一、协作主体结构不完整、协作组织化程度不高、协作的制度体系不健全等问题不容回避。为此,树立绿色生态文明价值观、完善协作性治理的网络结构、健全协作性环境治理的法规政策、建构多元化的互动协作机制,是走出环境治理协作困境的必经之路。