在中国的政治体系当中,中国人民政协政治协商会议(以下简称“人民政协”)是最具中国特色的政治组织之一。人民政协既是爱国统一战线组织,又是中国共产党领导下的多党合作和政治协商的重要机构,还是发扬社会主义民主的重要形式。人民政协不是国家机关,更不是国家权力机关,却又在中国的政治体制中发挥重要作用。长期以来,对于政协的属性,理论界和政协内外一直存在一些争议,这使人民政协更加具有研究价值。人民政协起源于1946年的国民党召开的“政治协商会议”,通常称为“旧政协”,1949年成立的中国人民政治协商会议即为新政协。从成立到1954年这段时期内,人民政协既作为统一战线组织,又代行全国人民代表大会的职权。1954年,人大成立后,政协不再代行国家权力机关的职能。经过六十多年的发展,人民政协的性质也已经由原来的“一个是”发展为“三个是”,但是唯一不变的是其非国家权力机关的属性。由于人民政协在1949-1954年期间代行过全国人大的职权,全国政协在这段时期事实上是国家权力机关,并且人民政协的组织形式和议事过程与西方国家的上议院和中国的权力机关又很相似,所以在1954年人大成立后,当政协不再代行人大职权时,一些民主党派的人士提议将政协设置为类似国外的上议院,与人大并列形成中国的“两院制”,或者设置为政治设计院;1982年,修改宪法期间,一些官员和学者也提出在中国实行“两院制”的设想,建议把政协直接改造成为“上议院”;在当前,人民政协内部一些人士认为,政协实际当中存在的缺陷、政协的职能无法履行到位等问题根源于政协没有权力,因此认为政协只有拥有“实权”才能很好的履职。还有一些学者要求将政协的职权写入宪法或者颁布人民政协专门的法律、建议政协与人大展开立法协商等,这些观点、建议涉及到人民政协的性质定位问题,都关乎人民政协的非国家权力机关的属性。本文以人民政协为研究对象,围绕“人民政协为什么不能改造成为国家权力机关?”的问题展开,运用结构-功能主义的研究方法,从外部和内部两个方面对具有非国家权力机关属性的人民政协的结构进行分析:人民政协系统与中国共产党系统、国家政权系统共同形成中国政治体制的主要方面,中国共产党是执政党,执掌国家政权,是中国政治的中心,党和政权系统形成“党”和“国家”关系紧密的结构模式,民主集中制作为党和国家政权的组织原则,使得这种结构模式具有权力集中的特征。在分析政治结构的基础上进一步分析政协所承载的特殊的不可替代的政治功能:人民政协在中国政治体系中既不是政府机构,又不是普通的社会组织,却与“党”和“国家”的结构形成良好的互补和互动,发挥着整合执政资源、进行利益表达和综合、民主监督和维持政治稳定的功能。人民政协的权力机关化即非国家权力机关属性的改变将会改变中国现有的平衡的政治架构,政协目前所能发挥的独特功能也会失去载体,回答了“人民政协为什么不能改造成为国家权力机关?”的问题,也论证了政协非国家权力机关的属性不能改变。本文并不只着眼于分析关于人民政协的争论性问题,更关注人民政协的政治功能在未来的完善,因此文章最后落脚于政协的发展上。要进一步完善人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门机构的功能,通过提高意见、建议或正式提案的有效性,提高政策过程中协商的充分性,完善协商结果的采纳与反馈机制,加强委员与人民群众的联系,推进政协作为专门协商机构的制度化、程序化进程等措施来完善政协的功能。