住房是人类生存和发展的基本条件，是人们安居乐业的基本前提。但是住房作为价值量大、价格昂贵的生活必需品，并不是每个家庭都能完全依靠自身力量解决得了的，对住房困难的中低收入家庭，政府必须履行住房保障职责。联合国《住房人权宣言》指出:“为本国居民提供一套合适的与当时经济发展水平相适应的住房，是每个国家政府必须承担的义务”。政府提供住房保障弥补了市场缺陷，有利于实现住房公平与经济社会包容性增长。随着我国住房制度市场化改革进程的深入推进，住房分配的市场机制作用益增强，城镇居民总体居住条件有了很大程度的改善。然而由于住房体制改革的过度市场化取向，住房的准公共产品属性遭到忽视，大批中低收入人群不得不通过市场解决住房问题。与此同时在我国城市化进程快速推进背景下，住房供求矛盾突出，房价持续高位运行已远超中低收入人群市场支付力，“住房难”成为新时期“三大民生问题”之一。解决老百姓住房难题迫切需要发挥政府住房保障职能，大力发展与中低收入人群支付能力相适应的保障性住房。自1998年我国住房货币化体制改革以来，中央已出台多项政策，“三令五声”强调推进保障性安居工程，然而保障性住房建设“雷声大、雨点小”，供给缺失状况并没有得到显著改善。究竟什么样的原因阻碍了我国保障性住房的健康发展，本研究主要围绕以下四个方面的原因而展开:　　(1)我国保障性住房建设“无保障”的制度根源是什么？发达国家基本经验是通过完善公共住房制度解决普通民众住房难题，但是我国住房政策目标反复摇摆，商品房市场发展过度，公共住房制度发展滞后，居民基本住房权益缺乏制度保障，保障性住房建设无制度保障的根源需要深入挖掘。　　(2)政府主导的保障性住房建设如何克服“政府失灵”？学者们指出，我国住房政策单一市场化取向导致了政府长期以来试图从商品房市场寻求住房保障，造成保障性住房供给缺失，为此强调政府应发挥住房保障的主导作用。但是政府发挥主导作用时，如何克服财政压力巨大、供给效率不高等“政府失灵”问题？　　(3)保障性住房建设面临的资金瓶颈如何突破？当前我国保障性住房融资渠道狭窄，政府投融资体制僵化，缺乏良性循环机制，直接融资和间接融资也没有发挥应有作用，民间社会资本参与不够。如何构建保障性住房融资长效机制，为保障性住房建设提供长期、稳定的低成本资金来源值得重视。　　(4)地方政府建设保障性住房的积极性如何提高？保障性住房建设最终要靠地方政府落实执行，尽管中央“三令五声”，但地方政府积极性普遍不高，保障性住房建设速度在地方宛如“蜗牛爬行”。学者们指出要对地方政府这种“上有政策、下有对策”行为加大监督惩处力度。但是住房保障政策地方执行阻滞的成因机制以及中央-地方非合作博弈的制度诱因需要深层次挖掘。　　为了解决上述四个问题，本论文以我国住房体制市场化改革为背景，以住宅产业“市场化过度”与“市场化不足”并存的局面为研究的突破口，对造成保障性住房供给缺失的原因展开深入研究。　　对于第一个问题，本文认为“市场化过度”是造成保障性住房供给缺乏制度保证的根本原因。“市场化过度”指的是住房政策单一市场化取向突出，政府将诸多准公共产品（服务）视为私人物品，让渡给市场提供，导致政府住房保障职责缺位。发达国家住房保障基本经验是城市化进程加速，房价高企背景下，高收入人群、中低收入人群的住房问题分别通过商品房市场与公共住房体系予以解决。但是在我国住房市场过度市场化取向背景下，商品房市场发展过度，公共住房制度发展滞后，使得保障性住房建设缺乏制度保证。借鉴二元化住房制度经验，面对住房难题，住房市场宏观调控的着力点不应该是从商品房制度框架内寻求住房保障，重点应是构建与商品房市场平行的公共住房供应体系，发挥政府主导作用，增加保障性住房建设供应。为了防止住房政策目标反复摇摆，保障性住房建设需要通过制度安排予以固化，应尽快制定《公共住房法》维护居民的基本住房权益。　　对于第二个问题，本文认为运营机制“市场化不足”是造成保障性住房供给效率低下，“政府失灵”的重要原因。“市场化不足”是指保障性住房领域缺乏多元供给主体，运营机制“市场化不足”。开发商不但垄断了商品房开发，而且也垄断了保障性住房开发，由于非营利住房机构等供给主体参与不足，竞争机制缺失，导致保障性住房领域供给效率低下。经济学中的效率问题其实是个投入—产出问题，提高效率，意味着政府在给定资源耗费条件下实现产出最大。政府在住房保障中要发挥主导作用，需要克服传统体制下资金渠道单一、供给效率低下等“政府失灵”问题。文章以2009年诺贝尔经济学将获得者—埃莉诺·奥斯特罗姆提出的多中心治理理论为指导，指出公共产品（包括保障性住房）由政府提供，但并不意味着由政府直接生产，保障性住房供给领域需要引进多元生产主体，引进竞争机制，以解决运营机制“市场化不足”难题。文章提出要将现有的单中心治理模式转变为多中心治理模式，即建立起以政府为主导，包括房地产开发商、建筑商、住房合作社（非营利住房组织）等多元主体参与的多中心供给体制，实现政府、市场、社会组织的相互竞争、相互制衡，从而实现保障性住房领域运营机制市场化，这是克服“政府失灵”，提高供给效率的关键。　　对于第三个问题，本文认为，市场化筹资机制建设滞后是造成保障性住房资金缺失的重要原因。资金缺失是制约保障性住房发展的瓶颈因素。政府要在保障性住房供给中发挥主导作用，首先体现在财政支持力度上。但是新时期保障性住房建设规模庞大，单纯依托政府性资金投入显然独木难支，如何发挥财政性资金“四两拨千斤”作用，实现筹资机制市场化来吸引民间社会资本就至关重要。本文分析了我国现有的保障性住房资金缺失的主要原因在于政府性融资渠道、政策性金融渠道、资本市场融资渠道等三个渠道的融资不畅。而融资不畅的根本原因却在于政府投融资体制僵化，市场化筹资机制建设滞后，难以拓展多元化的融资渠道。基于此，本文提出政府性资金应发挥资本金的杠杆作用，实现政府性资金、政策性金融以及资本市场融资良性互动，构建市场化筹资机制。　　对于第四个问题，本文以委托—代理理论为指导，分析地方政府公共住房政策执行力不力的根本原因。保障性住房政策作为公共政策，最终要靠地方政府落实执行，但是地方政府建设保障性住房的积极性普遍不高，保障性住房建设速度在地方宛如“蜗牛爬行”。本文以委托代理理论为指导，以博弈论为分析工具，深入分析住房保障政策地方执行阻滞的成因机制，以及地方政府采取非合作博弈行为背后的制度根源。发现地方政府积极性不高的根源在于财政集权体制不健全、信息沟通机制不健全、激励与考核机制不健全、监督与约束机制不健全等。文章认为，要提高地方政府住房保障政策执行力，不能简单地依靠加大对地方政府的监督惩处力度，而是要对上述不健全的制度开展制度创新，才能从根本上扭转“上有政策、下有对策”的被动局面，这为提升地方政府住房保障政策执行力提供了理论依据。　　通过对以上四个问题的研究，本文对我国保障性住房供给缺失的深层次原因进行了解答，并提出了有针对性的政策建议。