2005 年是我国金融体制的改革年。继中国建设银行、中国银行股份制改革之后,中国工商银行的改革已进入实质性操作阶段。中国邮政储蓄银行也在有条不紊的筹建中,并有望成为中国的第五大国有商业银行。在商业银行改革如火如荼地进行改革的同时,三大政策性银行——国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行的改革也提上了议事日程,《国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》草案已经拟定并由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、财政部、国家发展与改革委员委联合修改后,送至国务院法制办进入征求意见稿阶段;而《中国农业发展银行条例》也在由中国人民银行牵头起草的过程中。 在如斯背景下,学术界对于以国家开发银行为代表的三大政策性银行如何定位、如何发展、如何确定其业务领域的讨论也热烈展开。本文正是针对上述问题,根据笔者两年多的学习、思考,对政策性银行的发展提出自己的看法,并且以法律建构的角度来审视政策性银行的定位、业务范围的确定、探讨其是否应该追求盈利性、是否应该及如何体现政策性、如何与商业性金融相区分等等问题,并试图作出解答。 本文将国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三大政策性银行定位为开发性金融机构,并且从广义上理解了开发性金融及开发性金融机构的内涵与外延,认为政策性金融所关注的业务领域正是开发性金融所应该包含的部分,因而,开发性金融机构不仅仅指国家开发银行,而且包括了农业发展银行、中国进出口银行,甚至包括了尚在探讨建立中的中小企业发展银行、东北振兴银行、西北开发银行、住房贷款银行等等。 本文第一部分阐述了开发性金融的理论基础、内涵、外延、特征等,指出“市场机制万能论”的破产,促使国家开始干预经济的发展,为开发性金融的产生奠定了基础,本文认为:开发性金融是借助于国家信用实现国家经济发展战略的金融工具,是按照商业性金融规律运作但又不以获取最大利润为目标的我国开发性金融法律问题研究 6非营利性的特殊金融形式;其发展会经历三个阶段,政策性金融是其初级表现形式;开发性金融机构是实现开发性金融的的实效而成立的一种特殊的金融组织形式;开发性金融具有主权级或准主权级的信用、政策性与市场性兼顾、倡导性、培育市场、不与商业性金融相竞争、过渡性、发展变动性等特征;本文阐述了开发性金融与政策性金融的区别,开发性金融存在的必要性,如具有解决市场缺陷、解决产业结构的不合理和区域发展的不平衡问题、满足现阶段经济发展需要等功能;并提出了开发性金融法的概念——是调整开发金融法律关系的法律规范的总称,开发性金融法的基本原则(政策性与市场性兼顾的原则、与商业性金融相分离,不与商业性金融机构竞争的原则、确立一行一法原则等),分析了开发性金融法的本质,即其不仅属于经济法,而且应该是特殊企业法;第二、三部分分别论述了国外开发性金融发展的历程与我国开发性金融的实践,包括对世界银行、亚洲开发银行、德国、日本、韩国、美国等典型开发性金融机构的发展进行概述,指出了它们的宗旨和业务范围、资金来源、组织结构、中国项目等等。就我国而言则以国家开发银行的发展为主线进行梳理概述,论述了国家开发银行的发展、业务范围、资金来源、组织结构与监督管理、发展趋势等;第四部分则指出了我国开发性金融发展的成就及其产生的原因分析,指出在这些成绩的背后存在的诸多问题——发展方向及市场定位不明确、调整的法律规范缺乏,处于任意发展状态、背离开发性金融的定位,片面强调盈利性,与商业性金融处于竞争状态、利用低成本优势,开展混业经营,违背我国金融界分业经营的原则、缺乏健全、完善的信贷管理体制、资产负债结构单一,存在一定的缺陷、风险机制不完善,隐性风险巨大、内部结构模式形同于商业银行的总分行模式,合理性有待探讨等等。第五部分,则结合国外开发性金融的成功经验提出相应的法律对策——制定高位阶的开发性金融法、实现产权的多元化,完善内部治理结构、对开发性金融进行科学定位,兼顾政策性与盈利性、调整业务范围——发展变动性、不与商业性金融竞争与国际化、吸收国际开发性金融机构的经验,完善风险机制、信贷管理机制等;提出要调整开发性金融机构与中国人民银行、银行业监督管理机构、财政部、商业性金融机构、国家开发性金融机构的关系,并提出了我国开发性金融体系的构想。