“一切事物都处于不断发展变化中”的哲学原理在法学领域同样适用，行政行为是不断发展变化的，并有其自身的演变规律。根因于市场经济并由行政任务从干涉行政到给付行政变迁所直接决定，行政行为正在经历着从强权力性到弱权力性再到非权力性的转变，这种转变不是替代性的，而是行政行为的一个多样性发展过程。非权力性行政行为即是行政主体采用私法思维方式与私法行为方式完成行政任务。行政主体广泛采取私法手段完成行政法上的任务，对于这一现象，德国行政法学者汉斯·沃尔夫称之为行政私法行为，并将其系统化、理论化。之后，日本、我国台湾地区学界展开了对行政私法行为的研究。本文认为行政私法行为指行政主体采用私法思维方式与私法行为方式以完成行政法上任务的兼具公法与私法性质的行政行为。可见，非权力性行政行为实为行政私法行为。 本文基于行政私法行为论述了行政行为的三方面转变：第一，由于行政私法行为的参入，行政行为类型体系有了行政公法行为与行政私法行为的划分，增加了政府经营、政府采购、政府补贴、政府拍卖等具体行为类型；第二，行政行为方式发生了转变，即以私法手段完成行政任务，行政主体拥有了公法手段与私法手段的选择自由，但这种选择权应当受到限制：第三，从行政私法行为是兼具公法与私法双重属性的行为这一逻辑起点出发，行政私法行为应当受到公法与私法的共同调整，私法规范被借用到行政法领域，由此，行政行为的法律适用发生了转变。