城市化是人类进步的标志。城市化进程与耕地占用是伴生的,城市化进程是以牺牲农地为代价的。在人类社会发展早期,城市化占用土地对人类社会发展没有多大影响。20世纪中期后的城市化占用农地增加,人地关系日益紧张,土地用途管制成为经济发达国家土地管理的基本方式。我国从上世纪九十年代中期起就进入中等收入国家行列,按照国际经验,我国已经进入城市化高速发展时期,城市化进程占用耕地将不断增加。我国生态建设用地也因社会经济的发展而日益增加。从供给角度讲,我国土地资源形势异常严峻：有限的后备资源难以增加耕地总量、较少的优质耕地污染严重。快速城市化背景下的人地紧张关系日益凸显土地问题已经构成了事关我国的城市化进程、粮食安全和社会可持续发展的根本性和战略性问题。在总结以往“分级审批”土地管理制度缺点基础上,借鉴土地管理的国际经验,我国从上世纪九十年代末期起实行了以土地利用规划为依据,利用计划管理、许可、监督和处罚等管理手段进行土地用途分区管制、土地利用方向管制和土地用途转用管制的特别保护政策,控制农业用地转化为建设用地的规模和建设用地的总量,实现耕地总量平衡。在十几年土地用途管制制度运行中,土地利用规划执行的整体情况较好,耕地资源增加效果显著,建设占用耕地增加趋势减缓、耕地资源总量减少势头得到抑制,相比于分级审批,土地用途管制效果显著。但城乡建设用地增量需求扩张、违法违规批地和占地现象屡禁不止、城乡建设土地利用浪费以及建设用地供给“增减挂钩”中新增耕地的数量和质量难以保障等现象严重地影响了土地宏观调控政策的效果,土地用途管制制度需继续进一步完善。结合我国土地用途管制制度运行中存在的问题和美日等发达国家土地用途管制经验,完善我国土地用途管制的路径主要有：以社会公共利益严格限制土地用途转用转变；转变对城市化的原有认识,提高城市建设用地效率：提高土地利用总体规划的威慑力和执行力度；运用城市增长线控制城市规模扩张占用耕地的趋势；实行农地用途转用市场化政策,以提高农地占用成本控制农地过度占用；实行城乡建设用地的数量与质量“双挂钩”政策,实现建设用地“增减挂钩”政策设计的初衷。