2015年8月17日,国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》。该法明确了基本养老保险基金市场化投资路径,突破了以往基金只能投资国债和银行存款的固有模式,允许基金投资市场化程度更高的养老金产品,具体包括上市流通的证券投资基金、股票、股指期货,国债期货等金融工具,但仍保留了基金投资国债和银行存款的方式。其中,基本养老保险基金投资国债具有其他投资方式不可比拟的优势,成为我国基本养老保险基金不可或缺的投资选择。然而,多年的实践表明养老基金投资国债并未充分发挥出应有的投资效益,养老基金投资国债存在可认购国债数额少,投资收益低等问题。当下,有必要通过体制机制创新,深挖国债投资潜力,焕发养老基金国债投资活力,充分发挥出国债投资对养老基金的保值功能。基本养老保险基金特种定向国债就是专门为养老基金保值创设的新型投资工具,在以往养老基金国债投资实践指引下,创新制度设计,让“老树发新芽,新树扎深根”。基本养老保险基金特种定向国债是指为实现基本养老保险基金的保值,中央政府仅面向各省基本养老保险基金管理机构定向发行的不可流通的浮动利率国债。基本养老保险基金特种定向国债具有发行目的上的保值性,发行对象上的特定性,发行方式上的直接性,利率计算上的指数化特征。具体表现为其发行是为实现养老基金的保值,发行对象直接针对养老基金管理机构,投资收益综合考量通货膨胀率因素。本质上,发行基本养老保险基金特种定向国债是国家对基本养老保险基金投资的一种干预行为。一方面,国家发行基本养老保险基金特种定向国债是国家举债行为,所筹集的资金可用于国家基本建设;另一方面,国家发行基本养老保险基金特种定向国债更是一种国家干预行为,是国家对于基本养老保险基金投资的干预,通过发行基本养老保险基金特种定向国债来确保养老基金投资收益,国家与基本养老保险基金管理机构可以就此种国债的具体发行内容进行平等协商。在我国养老金支付压力增大和社会建设资金需求旺盛的今天,基本养老保险基金特种定向国债能够满足养老基金巨大的保值需求,为养老基金保值提供新型投资工具,为基础设施建设提供融通资金,为社会大众消除基金投资疑虑,提高基金总体投资效益,可以说,发行基本养老保险基金特种定向国债顺应了社会发展,既满足了庞大基础建设资金需求,也满足了养老基金保值需求,同时符合《老年人权益保障法》、《社会保险法》、《证券法》等法律的价值追求。回顾我国历史,20世纪90年代也曾有部分行政法规、部门规章有关于特种国债以及社会保险特种定向债券的立法,例如《一九八九年特种国债条例》、《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》、《1998年特种定向债券发行办法》等,这些法律文件中提及的国债类似于基本养老保险基金特种定向国债,但也存在区别。反思当时的立法和实践,可以发现,相关规则的政策性与可操作性强,但灵活性与科学性欠缺,未能使特种国债和社会保险特种定向债券制度成为一种长期存在的法律制度保留下来。放眼全世界,美国的《社会保障法》和新加坡的《中央公积金法》明文规定本国的基本养老保险基金必须购买政府特种债券,相关规则就政府特种债券的利率、期限、兑取进行规定,在这些规则的约束下,美国和新加坡的基本养老保险基金投资收益安全有保障。构建基本养老保险基金特种定向国债法律制度主要基于对我国历史实践的反思以及国外优秀经验的借鉴。首先,明确以单独立法的形式对基本养老保险基金特种定向国债制度进行体系化规定,出台《基本养老保险基金特种定向国债条例》。该条例应包含基本养老保险基金特种定向国债发行、流通、偿还、监督等主要内容。其次,确立基本养老保险基金特种定向国债的原则,主要包括基金保值、规模适度、定向发行原则。让基本养老保险基金特种定向国债的发行规模与各省基本养老保险基金可认购国债数额相匹配,让基本养老保险基金管理机构成为此种国债的唯一认购主体,政府单独给予此种国债利率优惠,从而确保基本养老保险基金保值;再次,具体制度设计中,针对基本养老保险基金特种定向国债的发行规则、流通规则、偿还规则进行设计。财政部作为基本养老保险基金特种定向国债的发行主体,在多部门联合审批下向基本养老保险基金管理机构直接发行此种浮动利率国债。最后,对基本养老保险基金特种定向国债的监督规则——信息披露和国家审计进行辅助性规定,运用外部监督手段保障国债资金和养老基金安全。综上,构建基本养老保险基金特种定向国债法律制度,是实现基本养老保险基金保值的现实需要,更是确保养老保险制度稳定持续的有效方法,能够最终维护退休人员基本养老保障权利,实现千百年来百姓老有所养的美好愿景。