城乡建设用地增减挂钩(简称“增减挂钩”)为我国在耕地保护方面提出的基本国策,是在城市建设用地供应不足同时农村建设用地闲置的突出矛盾背景下进行的一项重要的土地利用制度创新。自2006年实施以来,增减挂钩已历时十余年,覆盖了全国绝大多数省份,总体而言,增减挂钩已城乡用地结构调整为纽带,为协调保护耕地和保障发展、落实严格土地管理规定提供了重要出路;以城乡土地级差收益返回农村为基础,为显化农村土地资产价值、增加农民财产性收入提供了重要手段;以土地要素平等交换为杠杆,为统筹城乡区域发展、促进乡村振兴和脱贫攻坚提供了重要支撑。增减挂钩政策推行以来,取得了明显成效:一是促进了耕地保护,改善了农业生产条件;二是优化了城乡用地布局,拓展了城乡发展用地空间;三是推动了新农村建设,促进了城乡统筹发展。但在具体的实施过程中也暴露出一些值得深思的问题,主要体现在片面追求节余指标,重城市轻农村,损害农户利益,忽视农村发展,农村环境没有改善和提高等方面。关于随着增减挂钩制度的不断完善和监管的加强,这些问题在一定程度上有所改善,但农村土地发展权益保障的问题却一直没有得到有效的解决,增减挂钩推行中中普遍存在追求节余指标最大化,忽略农民权益,忽视农村产业发展,罔顾农村生态环境的改善,牺牲农村土地的发展权。农地发展权的问题成为社会关注的焦点。而这些现象产生的最根本原因就在于城乡建设用地增减挂钩政策忽略了农村土地的农地发展权,即农村土地改变土地用途的权利。如何保障农地发展权益已成为增减挂钩政策能否继续推行的关键。增减挂钩是我国耕地保护,土地利用的一项重要制度创新,能否顺利实施与制度本身设计的完善程度有一定关系,但更需要与之相关制度的配套。因此,研究增减挂钩政策对农地发展权的保障及措施的研究,除挂钩制度本身,更需要对相关配套制度问题的研究。本文以“是什么(what)-为什么(why)-怎么办(how)”为主要研究思路。“是什么”即是研究增减挂钩中农地发展权是什么包含那些内容。“为什么”则是研究增减挂钩中农地发展权受到侵害的根本原因,其中的原因,如:增减挂钩制度程序不规范、没有完善的评价考核机制和政府角色定位偏差、城乡社会保障无法有效衔接制度、农村土地登记颁证迟缓及救济制度缺乏等。“怎么办”则是指具体对策,针对增减挂钩中农地发展权受损概况及受损原因,提出相应对策。完善增减挂钩制度,要明确地方政府的定位,完善增减挂钩程序并构建评价考核机制,尽快完成农村土地确权颁证、引入农地发展权,保障增减挂钩中农户和集体经济组织对于重大事项的全程参与制度以及完善社会保险制度和农地发展权益救济制度。