我国正处于城市化高速发展的时期,逐步形成了多元化的利益格局模式,同时城市土地的开发利用与农业用地和生态环境保护之间的矛盾日益突出。一方面,人们意识到,控制农用地被占用,集约、节约利用城市土地,保护生态环境,是实现粮食安全和可持续发展战略的保障;另一方面,在土地开发利用过程中,由于土地用途的不同而导致了土地所获的收益不同,并因此引起了各方土地利用者的权益矛盾。这表明需要在我国确立一项新的土地产权即土地发展权来解决土地利用的各种矛盾。本文以外部性理论、产权理论、政府管制理论三方面为理论基础,阐释了土地发展权下的土地用途管制,即我国土地用途管制的目标,土地用途管制实施的成效与仍存在的土地利用问题,土地用途管制与土地发展权的联系。以开封市土地用途管制现状为例,收集近十年来开封市土地变更数据,以图、表形式直观地表示出开封市土地利用现状以及十年来各土地类型动态变化趋势图,从以下四方面分析土地发展权与土地用途管制问题,分别为:土地发展权与耕地保护,土地发展权与建设用地控制,土地发展权与土地利用结构优化,土地发展权与土地生态环境保护。然后从发展权的角度进行分析,并寻求解决对策。其对策也是从四方面进行叙述的:从产权和法律角度提出土地发展权,加强耕地保护,解决现阶段人地矛盾;从土地发展权对土地用途的制约为切入点,严格控制建设用地规模;实行动态化的土地利用规划,合理配置土地资源,而实施土地发展权是实行动态化的土地利用规划的有效手段;再次从产权和法律角度提出发展权,达到保护农民合法权益的目的,并以发展的角度实现社会经济与生态环境的平衡。由此引出:在我国创设土地发展权的必要性,以及其具有非常重要的理论意义和现实意义。最后设计出一套符合我国基本国情的土地发展权制度。从法律、制度、现实三方面分析其在我国实施的可行性,并介绍英法美三国土地发展权的运作模式,运用比较研究的方法,阐述它们的异同,以及我国土地发展权制度可借鉴之处,最后创设出一套我国土地发展权配置与流转的模式。这个模式主要分三个层次而言,第一个指的是土地发展权的宏观配置,它主要在中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间流转,其流转方式是结合本地区实际情况,通过政府之间的博弈,来确定用地指标的划分,体现的是公平、自愿、有偿的原则;第二个指的是土地发展权的中观配置,它主要在县、乡级政府之间进行流转,其流转过程主要是通过土地用途分区来完成的,体现的是经济补偿的原则;第三个指的是土地发展权的微观配置,它是通过改变土地利用具体条件而进行流转的,以土地发展权价格评估作为基准。