明代后期,政府开支增大。为了保证财政收入完成,政府在赋役改革的同时,还进一步强化赋税的征收和力役的签派。官吏的考核也以赋役完成情况为重要依据。在此背景下,山东东、西三府之间围绕赋役展开了一场大争论。明代山东东、西三府的自然环境和经济发展表现出明显的差异性,有“东民憔悴,西民丰裕”之说。东西三府间的赋役负担也不均衡,史称“济、兖、东患在役重”、“青、登、莱患在赋烦”。西三府试图把自身赋役分派到东三府,以减轻自身的压力,便引发了本文所探讨的赋役之争。明代民养官马是一项极其沉重的负担。山东地区只有西三府养马,而作为历史上马匹产区的东三府则不养。东三府“无养马之差,反获卖马之利”,这在西三府的人士看来是不公平的。他们多次试图把养马之役分派到东三府,以减轻自身的负担。东三府士人则对分派养马之役进行了成功的抵制。明代大运河在山东主要流经济南、东昌、兖州三府。运河的开挖及维护工作也主要由这三府负责。把修河之役分派到东三府便成了一时的话题,这势必引起东三府士人的反对,他们通过官方和私下的运作对河夫分派进行抵制。颜神镇地处益都、莱芜、淄川三县交界处,地势险要,加上该地多矿产资源,“矿盗”频发,镇已经不能满足控制地方的需要,置县多次被提上日程。但因为各利-原因,颜神镇置县提议屡屡被否决,这里一个重要原因便是东、西三府间的赋役负担不同。颜神镇置县后极有可能划入西三府,当地人民害怕置县后赋役加重,特别是对养马的反对,使得“人人乐从”的置县努力最终失败,终明之世置县未成。直到雍正十二年,颜神镇才升格为博山县。东、西三府的赋役之争,是地方利益的博弈,也是地方精英势力强大的反映。地方精英,特别是身份性地方精英往往从乡土意识出发,为了家乡利益而对政策制定施加影响。从国家利益层面看,地方精英的这种活动不利于国家和其它地方的利益；国家政策制定也因地方精英的干涉而往往被扭曲。这样从政治决策的角度来看,国家对地方的控制由于地方精英的存在而受到削弱。