20世纪90年代初以来，随着社会主义市场经济体制的确立和社会的急剧转型，在产业结构调整和国有企业改制过程中，我国城市出现了一个以下岗失业职工为主体的新城市贫困群体，城市贫困问题正在成为一个影响我国经济社会稳定发展的社会问题。从1993年开始，我国开始探索并逐步建立以城市居民最低生活保障制度为核心的城市贫困救助制度，并取得了一定的成效。南京市作为我国东部沿海一个数百万人口的省会大城市，其面临的城市贫困问题和治理贫困的制度措施，在全国有一定的典型意义。南京市于1996年开始建立以低保制度为核心，以医疗救助、教育救助、住房保障等为配套措施的城市贫困救助制度，为保障城市贫困群体的基本生活发挥了重要作用。但目前城市贫困治理的措施基本上属于事后补偿性质的消极救助，只能维持贫困群体的基本生活，不能很好地帮助贫困群体真正脱贫。研究我国现行城市贫困救助的制度和实践，创新城市贫困救助的理念，完善我国贫困救助的社会政策和制度，是当前构建和谐社会进程中迫切需要解决的一个理论和实践的重大课题。二十世纪八十年代以来，以梅志力(J．Midgley)、泰勒—古比(P．Tayor-Gooby)、吉登斯(Giddens)等为代表的学者提出的发展型社会政策，是一种积极的治理贫困的社会福利政策。发展型社会政策认为经济发展和社会政策是相互融合的，主张利用有限的社会福利支出提高贫困群体的人力资本和社会资本。发展型社会政策在西方许多福利国家得到具体执行，并产生了积极效果。借鉴国际上发展型社会政策的理论和实践，我国在城市贫困治理过程中也应该实行政策转型，变消极的事后补偿为积极的事前防御，努力提升贫困群体的人力资本和社会资本。城市贫困治理应该从简单地维持人的基本生存转向更高的目标：通过促进贫困群体自身能力的发展，以逐渐摆脱贫困。