随着工业化与城市化的加速推进以及产业结构的调整、升级,土地作为一国经济发展所需重要的投入要素,正迅速地从第一产业向第二、三产业次第转移,这是经济、社会发展过程中一条客观的经济规律。我国土地实行社会主义公有制,即城市土地归国家所有,城市郊区及农村土地归农村集体所有、使用权由集体发包给农户家庭经营使用。这一城乡土地产权二元结构,在市场经济转型时期,内生出土地市场的二元性——城市(国有)土地市场与农村土地市场。为了实现土地要素从第一产业向第二、三产业的流动,国家通过强制性征地这一非市场化制度安排,将集体土地单向度、不可逆地转化为国有土地,并在国有土地市场上有偿出让使用权,在完全垄断了土地一级市场的情况下实现了城乡两大土地市场的沟通。由于国家对集体土地产权的法律歧视及对主体的行为约束,导致出现了德姆塞茨意义上的产权“残缺”和政府制造的“公共领域”——区别于巴泽尔意义上的“公共领域”。本文从国家谋求其租金最大化以及降低交易费用,实现社会产出最大化的新制度经济学经典假设出发,假设征地制度是一种节约交易费用的非市场化制度安排,并将非公益性征地视为一种价格或租金管制行为。通过论证分析表明:在分税制的财政制度框架下,地方政府为了弥补财政收支缺口,“征地——批租”成为获得体制外收入——土地财政收入——的重要手段。征地阶段严重侵害了农民及集体的合法权益,批租阶段不仅将农民及集体排除在了分享土地转用增值收益之外,而且也使得地方政府所攫取的制度租值出现了不同程度的耗散,这是一种典型的双重损失。最后得出简要结论:应允许集体土地直接入市,构建城乡统一的建设用地市场,以缩小各级地方政府及相关利益集团设租、寻租空间,切断产权租金向制度租金的转化渠道,扩大农民的产权租金份额。