本文以行政改革和服务型政府建设为选题背景,认为摆脱传统行政改革进入死乱循环的关键在于加强行政人格的建设,加强政府能力建设的关键在于建构行政人员的独立人格。进一步而言,行政人员独立人格的塑造是服务型政府建设的导向,这既是“以人为本”对政府管理自身的本质要求,也是落实科学发展观、加强执政能力建设的现实途径。在公共行政学的发展历史中,行政人格研究处于薄弱环节。本文首先从人格研究的不同学科视角和关于人的不同认识出发,批判性地综合哲学、伦理学、心理学、法学等多学科的研究成果,提出了人格的含义,突出了其作为一种伦理性的存在;然后,回顾了公共行政学理论对行政人员的认识,从伦理存在的角度阐述了行政人格作为个体之格的含义,并在公共行政职业化的过程中论述了行政人格作为群体之格的内涵;接着论述行政裁量是行政人格生成的现实基础,强调对行政裁量的控制不应局限于单纯的形式化规则控制,而是应该加入伦理道德和价值的考量,并具体论述了行政人员自我本质与社会本质的生成,强调公共性的人格实现;最后,站在历史唯物主义的角度,提出行政人格的具体三种历史类型。在传统农业社会中,由于自然经济状况的决定,人与人之间是完全的依赖关系,形成的是一种集群的主体形态,而在宗法伦理一体化的文化背景以及家国同构的社会结构中,依附人格普遍存在并获得了稳固的合法性支持。在社会治理领域,由于分配关系的主导性、社会结构的等级化以及宗法伦理的一体化,社会治理体系以权力为中心而追求社会秩序的超稳定,法律处于边缘地位,实质上是权治。以此为框架,文章具体分析了官僚体系中的权力-依附结构,以及以权力关系为轴心的行政体系,描绘了行政人员的人格依附命运。在权治模式中,人格依附实际上是权威的社会等级化与人格化实现,具体而言,在西方国家农业社会中,产生的是神权权威下的奴性人格,在我国农业社会中,形成的是皇权权威下以“士”为代表的双重人格。伴随着工业革命取得的成功,现代社会的历史进程被开启,自由精神逐渐扩展,市场经济得以茁壮成长,社会关系被物化,人从“人与人的依赖”转为“人对物的依赖”。在这一背景下,本文第三章论述了启蒙运动以来人格的独立化运动,并指出,由于过分张扬人的理性与主体性,个人主义滥觞,人格的总体性在失衡的道德生态中被消解掉,人在追求自由的过程中走向了自由的反面。这一负面影响波及到公共行政领域。第二节首先指出工业社会中的治理模式是法治模式,强调市场化秩序的制度供给,而这样一种秩序取向,奠定了公共行政的理性化进程,具体表现为以官僚制为其组织模式选择,以效率为政府职能设置、行为模式及管理理念的总原则,并强调对行政行为形式化的制度约束。究根溯源,科学的自治运动以及技术的社会性转变,确立了工具理性在现实生活中的主宰地位,官僚制本身则是追求形式合理性。基于此,第三节对官僚制中存在的理性二律背反进行了分析,从理论和实践层面指出了官僚制的困境,并总结了官僚制下行政人员的人格工具化表征。然而,随着市场经济的不断发展,私人空间不断扩大,独立人格已成为社会一般成员人格建构的取向。接着,第四章第一节论述了独立人格的主体性依据以及社会交往中的人格转型,分析了人之三重存在的独立性以及交互主体性的实现,并根据公私领域分化的现实,指出公共领域是行政人员塑造独立人格的舞台。而要真正实现行政人员的独立人格,还必须有赖于政府治理模式的转变。第二节通过分析后工业社会中的治理理论和实质宪政,指出政府自身秩序供给的迫切意义,认为当代人类社会的治理模式是德治。所谓德治,是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上做出制度设计和制度安排,它的具体途径就是制度的道德化和道德的制度化,道德制度是形成独立人格的制度保障。文章还通过对公共组织发展的历史梳理,揭示了合作型组织发展的历史趋势,认为合作型组织是独立人格的组织基础。第三节指出服务是德治治理模式中的核心价值,接着分析行政人员在践行以服务为核心的价值体系时,实现了其交互主体性,同时还实现了其人格的独立。独立人格的实现,不仅会对行政主体理论具有重构之意义,还将会增强政府的社会整合功能,不仅意味着行政人员自身发展历史与逻辑的统一,也意味着公共行政学理论的发展超越事实与价值、政治与行政、公平与效率的疏离,形成自身发展的逻辑一致性,还预示着政府行政实践的历史与逻辑的统一。