冷战结束后,原属苏东阵营经过领土变动形成的16个欧洲国家选择“回归欧洲”——加入欧洲一体化并进行转轨,这16个国家被统称为“中东欧国家”,其中1 1个国家已成功加入欧盟,另5个国家处于不同入盟阶段。回归欧洲的中东欧与西欧之间的经济差距持续存在,并形成了对西欧的依赖,致使在欧债危机中受到严重打击,将寻求合作的目光投向欧洲之外。同时,中东欧国家开始寻求自身利益和价值在欧盟的体现,但在一体化方式、国内政治、盟内事务、外交关系中与欧盟以及西欧大国分歧不断,使得欧盟在区域一体化中出现了某种“次区域化”的现象。在这一背景下,中国前所未有地将中东欧16国视为一个整体,与其展开次区域层面上的跨区域合作,2012年建立了“中国-中东欧国家合作”,即“16+1合作”,2019年经扩大成为“17+1合作”。这一合作在中欧关系中开辟了次区域的新层次,成为中欧关系的新增长点并赋予中欧关系新的含义。“17+1合作”主要依托并发扬中东欧次区域的地理位置和市场条件优势,和中国在资金、产能、建设经验方面的优势进行以贸易、投资、基础设施和互联互通建设为核心的多领域合作。由于中东欧次区域的松散性,双边关系与合作在“17+1合作”中占据基础地位;而中国在多边制度建设方面也做出了较大的创新,除了领导人会晤的高级别、高频率外,还建立了具有国际组织雏形性质的秘书处,以及与中东欧成员国分享主导作用的领域合作机制。“17+1合作”与常见的区域层次跨区域合作相比,需要额外应对来自区域层次的影响;特别是在欧洲具有独特的超国家区域一体化进程和制度,难免受到的欧盟规则的制约,以及欧盟出于不同立场、不同目标、不同价值和偏好的对中国和中东欧次区域形成政府间合作的反对和阻碍;主要包括对中国-中东欧合作模式的质疑,以及对中欧关系新层次的开辟对中国-欧盟关系和欧洲内部既有矛盾的影响的担忧。