党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标,即发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。同时将财政作为国家治理的基础和重要支柱,提出建立科学的财税体制及现代财政制度的主张。财政转移支付是国家财政制度的重要组成部分,是分税制财政体制的重要保障。深化财税体制改革,建立现代财政制度,必须高度重视财政转移支付制度的科学化和法制化。财政转移支付一般是指一国政府间财政资金的无偿转移,其直接目标是实现地区间基本公共服务水平的均等化,其终极目标是实现社会的公平正义。在我国,财政转移支付表现为中央对地方政府及地方上级政府对下级政府进行的财政资金无偿再分配。财政转移支付是国家重要的财政行为,其背后的权源是国家财政权。财政转移支付具有支配性、裁量性及隐蔽性的特点。财政转移支付的支配性表现为中央政府及地方上级政府在财政转移支付中的主导及决定性地位。财政转移支付裁量权具有存在的合理性及必要性,但裁量权的不当形式又极易导致权力的恣意。与税收等筹集财政收入的“侵益性”行为相比较,财政转移支付具有一定的授益性。同时,因其主要发生在上下级政府之间,其合法性和适当性等问题较少引起普遍的关注,由此,财政转移支付体现出隐蔽性的特点。财政转移支付权力属性的客观存在决定了权力控制的必要性。在权力控制的诸多方法中,法律无疑是控权的最好方式和选择。法律本身并不是权力,但它将权力的行使变得组织化和系统化。将财政转移支付纳入法律的控制之中是财政民主和财政法治的应有之义和必然要求。法律分为实体法与程序法,与实体法相比较,程序法在防止权力的恣意及促进决策理性等方面具有独特的优势,发挥着重要的功能。财政转移支付程序法控制有着丰富的理论基础。程序正义理论关注程序的内在独立价值,强调结果判断标准的程序导向。以程序正义理论为指导,将财政转移支付纳入程序法的控制之中是实现财政转移支付法治化和良性运转的重要途径。程序不是可有可无的东西,正是程序决定了恣意的人治和法治的区别。此外,法律控权理论、成本交易理论、公共选择理论、参与民主理论、分权与制衡理论等也均从不同的层面和视角为财政转移支付法的目标选择及制度建构提供了坚实的理论渊源。美国、德国、加拿大等发达国家在财政转移支付法律制度的设计中注重遵循正当程序理念,强调程序的公开、参与及公正。在财政转移支付决策、财政转移支付执行及财政转移支付监督等方面,都有明确的程序规范予以控制。市场经济的高度发展、公共财政的制度背景,财政法定的理念等因素与这些国家财政转移支付控制程序的完善具有极大的契合性。这些法制发达国家财政转移支付控制程序可以为我国财政转移支付法的构建提供一些有益的经验和启示。构建财政转移支付程序法,不仅需要科学的理论指导,考察其他国家财政转移支付程序的成功制度经验,同时更应立足于我国国情和财政转移支付程序控制的制度实践。因此,回顾我国财政转移支付程序控制的历程,梳理财政转移支付程序立法,考察财政转移支付运行实践并进行理性反思,对于我国财政转移支付法的科学构建具有积极的意义。我国从“统收统支”的体制到“分级包干”体制,再到“分税制”体制,体现了由非公共性的财政体制机制不断向公共性的财政体制机制转变的发展历程和方向。在“统收统支”的体制和“分级包干”体制下,由于财政转移支付程序控制缺失,这一时期我国财政转移支付制度存在诸多不确定及不稳定的状况,财政转移支付透明度及参与性严重不足。考察我国财政转移支付程序控制的历程与现状,可以发现我国财政转移支付程序控制存在的诸多问题,这些问题表现为一般问题、立法问题及运行中的问题。财政转移支付程序控制一般问题表现为与财政法定偏离,民众参与不足及公平正义保障不力三个方面。分税制改革以来,我国财政转移支付程序相关立法在立法体系、效力层次、立法质量及调整范围和内容等方面存在一定的缺陷。具体表现为：相关立法效力层次较低,缺乏法律层面的专门立法,尚未形成较为健全的程序法体系；立法质量不高,程序要素不足,尤其缺乏下级政府及社会公众知情权及参与权等程序权利规范；调整范围不完整,缺乏转移支付项目设定及公众监督等程序制度设计,已有的程序规定较为原则,程序内容严重缺失。而缺乏程序控制的财政转移支付在运行实践中存在诸多的问题,如财政转移支付预算编报不完整、预算编制内容不够细化,财政转移支付预算审批“形式化”凸显；财政转移支付项目交叉重复,影响资金使用效益；财政转移支付资金延迟拨付,资金被截留挪用；财政转移支付监督乏力等等。财政转移支付程序控制的理论剖析、规范考察及实证研究充分证明了我国财政支付支付程序法构建的必然性与必要性。财政转移支付程序法的构建是一个系统工程,应重点关注以下问题：财政转移支付程序法的目标模式及构建进路、财政转移支付程序法的基本原则以及财政转移支付程序法的内容设计。财政转移支付程序法是财政转移支付法不可或缺的重要组成部分。财政转移支付程序法的目标是公平正义,财政转移支付程序法在本质上是控权法。财政转移支付程序法构建的现实进路是抓紧时间制定财政转移支付程序的专门立法。财政转移支付程序法的基本原则是财政转移支付程序法的指导思想和基本准则,我国财政转移支付程序法的基本原则应确定为公开原则、参与原则及公正原则。财政转移支付法的内容设计应以财政转移支付程序法的理论基础及基本原则为指导,依据程序自身的特点,并回应实践所反映的制度需求。财政转移支付程序分为财政转移支付决策程序(包括人大对财政转移支付预算审批程序及政府财政转移支付项目设定程序)、财政转移支付执行程序及财政转移支付监督程序。财政转移支付项目设定决策应打破其封闭性的惯例,在设定过程中注入公开、参与及公正等程序要素,以保证决策的科学性和正当性。财政转移支付预算编制程序是预算审批程序的前置程序。在预算编制程序中,应建立财政转移支付预算编制过程中上下级政府间的沟通交流机制,并推动社会公众参与预算编制过程。在预算审批程序方面,应就预算辅助机构的建设、预算审批听证、适当延长预算审批期限等方面问题进行相应的制度构建。财政转移支付执行程序中需进一步完善信息公开、申请、审批、支付、告知及听证等程序制度并应明晰程序违法的法律责任问题。财政转移支付的监督方式中,立法监督是效力最高,最具权威性的监督。为加强人大监督的力量和效果,可以考虑将审计机关从政府中独立出来,将其归属于人大,作为人大的专职预算监督机关。同时,应进一步加强和完善立法机关、政府财政部门及社会公众对财政转移支付监督的程序控制。财政转移支付程序法控制是财政转移支付研究领域中的一个新问题,这一问题的研究对于我国财政转移支付的立法完善及良性运行具有重要的理论价值及实践意义。目前,财政转移支付制度研究中法学视角介入不足,成果较少。程序是法学领域介入财政转移支付制度研究的基本路径,而国内目前还尚未出现这一方面的专门研究。本文的选题具有一定的前瞻性和挑战性,希望能够在一定程度上填补我国财政转移支付程序法理论研究的空白,通过本文的“抛砖引玉”,使财政转移支付程序法控制问题能够引起学界更多的重视和关注,加快我国财政转移支付程序法构建的进程及促进财政法治目标的早日实现。