土地用途管制是许多国家普遍采用的有效的管理土地的基本方式，在国外也称“土地使用分区管制”、“土地规划许可制”、“建设开发许可制”等。虽然使用的名称不一，但其内容和手段大致相同，土地主管部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把辖区内的土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗确定用途，并依法对土地用途的改变进行管制，使有限的土地资源最合理最大限度地满足人类对土地不同方向的需要。土地用途管制，是对每一幅土地通过规划确定其用途，以后要改变用途，必须根据年度用地计划和规划进行用途改变许可，凡未经审批擅自改变土地用途，行为人将受到法律制裁。 土地所有权不同于其他财产权，它具有双重结构、双重主体的法律特征。同时土地作为社会公共财产，在一国财产总额中占有极大的比重。社会在土地所有权和使用权上具有一种内存的权利。这是土地在我们生活中的经济和社会重要性形成的。而国家行为有行政职能和社会职能两种。前者代表政治权力，后者代表社会共同利益。土地资源是人类生存的基础，耕地是当代人和子孙后代的生命线，保护土地资源和耕地，正是社会公共利益的体现。土地用途管制正是在这一基础上产生的，它的强制性也是这一基础上产生的。 土地用途管制制度开始实行后的1998年，我国刮起新一轮的“开发区热”。不少地方政府为吸引外资，争相压低地价。不少开发商以办教育、发展高新技术产业为名划拨圈地，然后改变土地用途搞房地产开发，导致土地变相非法入市。 我国土地用途分成农用地、建设用地、未利用地三大类，在三内土地之间的用途改变，根据《土地管理法》第四十四条及其它相关法律规定，可以看出：只有农用地→建设用地这一转变方式才受到限制。农用地、建设用地→未利用地法律并未禁止，未利用地→建设用地法律是提倡的，建设用地、未利用地→农用地是法律所鼓励的。因此，我国的土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制。 土地用途管制制度的目标应当确定为“科学利用土地，维护国土生态安全，保证国家食品安全，促进经济社会可持续发展”。土地是最为基本最为重要的生产资料的生态因子，是“一切生产和一切存在的源泉。”我国当前的土地管理倾向于突出土地的经济资源属性。 “生态用地”许多国家都作为一项独立的土地利用类型，对这类土地给予严格的保护也是可持续发展的必然选择。 要真正实施用途管制，必须对建设用地进行公共利益用地和非公共利益建设中国政法大学硕士学位论文完善我国土地用途管制制度初探用地区分开来，严禁两类建设用地之间的转用，就象农业用地内部的转用禁止一样。 耕地保护的重点不能停留在面积的平衡，应该转向质量提高，这样才能有效缓解耕地占用的压力。 集体建设用地合法进入土地市场，参与正常的市场流转，集体土地所有者平等地与用地者之间进行市场交换，是解决土地市场缺陷，控制耕地占用的有效途径。 土地管理部门本身是国有土地的经营机构，其扩大经营范围的原动力是耕地流失不容忽视的潜在力量。而且所有权代表者与监管者二者共集土地管理部门一身，既是土地管理的行政机关，又是建设用地唯一的供方代表，既是管理者又是专营单位，其管理的正当性必定难以保证。现实中用途管制似乎不是管制土地所有或使用者，而是上级上地主管部门在管下级主管部门，这种被动执法，主动违法的倾向必须以土地管理机关的专职化为破解之法。国有土地的经营权应当移交给国资部门，使土地管理机关剥离土地经营活动，专司土地监管之职，这样必能提高土地行政管理的效果。