2007年金融危机爆发以来,人们对国际金融监管、经济增长方式等很多问题进行了反思。其中一个重要结论,就是需要对金融监管进行改革,通过改革降低金融危机的发生概率,减少危机发生后产生的负外部性。根据20国集团领导人会议关于提高金融市场透明度和完善问责制、加强监管、促进金融市场完整性、强化国际合作以及改革国际金融机构的要求,巴塞尔委员会与其他国际金融组织一起开始就加强监管进行研究,并在2009年12月初步形成了改革的框架,最终在2010年9月被20国集团央行行长和监管首脑会议通过。这就是巴塞尔协议Ⅲ诞生的背景。与巴塞尔协议Ⅰ和巴塞尔协议Ⅱ不同,巴塞尔协议Ⅲ除了进一步加强微观审慎监管外,更加注重从宏观审慎的角度设计相关监管思路和工具。这是因为金融危机给人们带来了深刻的教训：单个金融机构稳健和健康,不能保证整个金融体系的稳健和健康,完全脱离实体经济需求的金融泡沫,一定会破裂并对金融体系和实体经济产生负面影响,因此金融监管需要更加从宏观层面关注系统性风险的防范和化解,需要更加关注金融体系与实体经济之间的相互影响。从历史发展进程来看,在巴塞尔委员会产生之前,银行监管是具有宏观审慎传统的。这表现在中央银行垄断货币发行、充当最后贷款人角色,以及1933年后以美国为代表分业监管制度的确立等方面。巴塞尔委员会成立之初也确立了公平竞争与金融稳健的双重目标,并希望通过加强国际问监管合作、提高监管技术有效性和统一各国监管标准来达到上述目的。考虑到国家主权和各国具体情况,巴塞尔委员会在监管技术和监管标准方面也赋予国家监管当局很多自由选择权。从结果来看,监管技术和监管标准获得了各国的普遍认同,但是,加强监管合作方面却不尽人意。原因是监管合作必须以国家间整体合作为基础,涉及很多方面问题,实施的难度远远大于单纯的监管技术普及和标准推广。不管怎样,通过监管技术推广、监管标准统一和开展监管合作,巴塞尔委员会不仅有力推动了各国对单个金融机构微观审慎监管,同时也在一定程度上推动了各国对系统性金融风险的管理。因此,巴塞尔委会员还是获得了巨大成功。从巴塞尔协议Ⅰ、2、3之间的比较看,巴塞尔协议Ⅰ的贡献在于提出了风险资产和风险资产权重的概念和方法,确定了8%的最低资本要求。这使得不同银行之间、银行的不同业务之间能够通过这一概念和方法统一起来互相比较,从而推动了监管标准的统一和公平竞争。不足之处在于在确定风险资产权重方法中过于偏向发达国家,同时风险资产权重的设定只有五档,对风险敏感性不高,不利于鼓励银行提高风险管理技术。巴塞尔协议Ⅱ的贡献在于提出了银行资本监管的三大支柱,明确了资本必须覆盖信用、市场和操作三大风险,开发了信用风险和操作风险评级的三种方法。不足之处在于提高资本充足率风险敏感性后,顺周期性问题更加明显,同时资本充足率能不能够真正覆盖风险也值得关注,特别是在标准法中使用外部评级结果作为风险评级的重要依据,客观上弱化了金融机构自身风险评估的意识,加大了对外部评级的依赖。对于巴塞尔协议Ⅲ,尽管目前并没有开始实施,但普遍认为其贡献在于从宏观审慎的视角,重新梳理、强化了资本监管,并引入了杠杆率、流动性、逆周期和系统重要性机构(SIFIS)监管理念和工具,必将提高金融监管水平和对系统性风险的管理能力。同时,也有观点认为,巴塞尔协议Ⅲ提出的资本充足率要求过高,会对经济增长特别是新兴市场国家的经济增长带来负面影响。此外,相对于传统的流动性监管指标,巴塞尔提出的流动性覆盖率和净稳定资金比率这两个指标过于复杂,不利于在实践中推广。真正产生什么影响,还有待进一步观察。作为巴塞尔协议Ⅲ的重要理念,宏观审慎监管并没有统一的界定。目前大家比较认同的是国际清算银行使用的概念。国际清算银行强调宏观审慎监管关注的是整个金融系统,需要对具有系统重要性的机构、产品和市场加强监管。具体而言,就是通过采取逆周期监管措施和对全球(各国)系统重要性金融机构(GSIFIS)的额外监管措施,来降低系统性风险在时间维度的积累和空间维度的传播。这些措施或者工具大部分存在于对单个金融机构的监管实践中。因此,宏观审慎与微观审慎监管区别并不在于工具方面,而在于着眼点和角度的不同。一般而言,宏观审慎监管的框架包括宏观审慎分析、宏观审慎工具选择、与货币政策的协调以及宏观审慎监管治理结构的建立和完善等方面。但事实上,政府财政在宏观审慎监管中也有着重要的角色定位。原因在于,一方面财政是否稳健直接影响到金融稳定和系统性金融风险的水平,另一方面对于因任何原因导致的既定系统性金融风险,财政必须负责最后兜底。这就需要根据政府财政作为公共主体、经济主体的不同角色,从制度上进行一系列安排,不仅确保财政自身稳健,而且能够尽量减少系统性风险爆发的可能性和事后兜底责任。从本次金融危机后国际金融改革的情况看,各国大多建立了专门的机构,负责加强对系统性风险的监测和评估,同时通过协调监管机构运用相关监管工具来防范和化解系统性风险。在具体监管方面,特别强调对影子银行、场外交易金融市场和复杂衍生产品的监管。此外,新兴市场国家在近年来监管实践中运用的一系列工具,从目前来看也属于宏观审慎监管的范畴并取得了较好的效果。这表明宏观审慎监管还必须结合经济、金融发展的阶段进行。作为重要的新兴市场国家,中国在本次金融危机中受到的影响总体上看不大,这一方面是由于我国政府在危机前通过引进战略投资者等方式完成了国有商业银行的改制上市,另一方面也得益于对资本项目的管制。但这并不意味着宏观审慎监管水平已经处于领先地位。相反,在看到未来经济增长潜力巨大、中国特色社会主义政治制度和市场经济制度、中国在国际政治和经济舞台上话语权不断增强等有利条件的同时,一定要认识到由于中国处在全面深化金融改革、转变经济增长方式的关键时期,在防范系统性金融风险方面还面临着重要的任务：一是进入了全面建设小康社会的时期后,对系统性风险的容忍度更低,弹性更小,二是在金融体系中处于绝对重要地位的商业银行系统同质化程度非常高,风险偏好和风险暴露趋同,三是按照“十二五”规划,利率市场化和资本项目可兑换等重大改革举措都将稳步推进。从金融市场的功能看,目前通过金融产品和服务的创新分散风险、优化资源配置作用还相对不够,因此这需要更好地处理金融改革与金融稳定之间的关系,处理好加强宏观审慎监管、防范和化解风险与鼓励金融创新、发挥市场机制的基础作用之间的关系。根据宏观审慎监管的内在逻辑和中国目前的实际情况,我们建议在国务院层面建立宏观审慎监管委员会,负责系统性风险的防范和化解工作,并协调相关监管部门和宏观调控部门的政策保持一致,考虑到中国经济经转轨及金融体系的特点,在这个框架中特别要注意加强政府财政在宏观审慎监管中的作用。在具体工作任务方面,既需要加强对系统性风险的监测和对系统重要性机构、产品和市场的评估,又需要加强监管立法,为防范和化解系统性金融风险提供制度保障,这是宏观审慎监管的两项基础性工作。