为了实现"住有所居"的政策目标,中国政府计划在"十二五"期间新建3600万套保障性住房(以下简称保障房)。该政策出台后引起很大的争议,比如,3600万套保障房可否解决历史欠账?政府有无能力供给3600万套?保障房能否全部用于真正的保障对象?从社会福利的角度说,保障房供给的合理性在于是否满足全部保障房需求(即第一个争议问题),但测度保障房供求缺口的难度相当大。最重要的是,从经济社会均衡发展的角度说,地方政府(实际供给主体)的保障房合理供给水平不是满足全部需求的供给水平,而是与本地区的经济发展水平和政府财力相匹配的供给水平。从这个层面上说,研究地方政府保障房供给缺口较之供求缺口更有现实意义。基于此,本论文就第二、三个争议问题展开讨论,重点考察地方政府有没有尽其全力供给保障房、为什么缺乏供给激励(理论分析与现实考察)以及如何进行制度创新才能有效激励与约束地方政府行为。本论文首先探讨了地方政府公共品供给行为,研究了地方政府在一般公共品供给中的作用。然后,阐述了地方政府供给保障房的国际经验,以期对中国地方政府有效供给保障房有所启示。接着,本论文对地方政府保障房供给事实进行描述。首先,本论文界定保障房的公共品属性,明确地方政府的实际供给主体地位。其次,寻找地方政府尽其全力供给保障房的标准水平——合理供给,估算实际供给与有效供给,在此基础上,估计地方政府保障房有效供给不足(或供给缺口)(下同)程度。然后,将保障房有效供给不足分解为供给总量不足(合理供给与实际供给之间的缺口)和供给失效(实际供给与有效供给之间的缺口)两种情形,利用江苏市(县)的微观数据测度保障房供给总量不足程度,运用审计署及福建省审计厅提供的廉租房或经济适用房审计数据描述保障房供给失效的典型事实。第五章详细梳理财政分权体制与政治治理机制等制度因素造成保障房有效供给不足的传导机理。具体地,有效供给不足被拆分为供给总量不足和供给失效两种情形分别进行梳理。首先,本论文按以下两条线索梳理制度因素对保障房供给总量不足的影响。(1)财政分权体制→供给总量不足。在地方政府实际垄断城镇土地一级市场的情况下,财政分权体制和"招拍挂"出让方式使地方政府产生了获取巨额土地出让金以及房地产相关税收,该财政激励成为保障房供给总量不足的可能原因之一。(2)对上负责制、以GDP为主的政绩考核机制→供给总量不足。对上负责制和以GDP为主的政绩考核机制使地方政府官员产生了过度追求任期内经济增长以增加政治升迁可能性的政治激励,成为保障房供给总量不足的可能原因之二。其次,本论文按以下两条线索梳理制度因素对保障房供给失效的影响。(a)财政激励与政治激励→供给失效。中心城区的土地出让价格高,土地出让金与相关税收收入多,GDP增长快,政治升迁可能性大。于是,在财政激励和晋升激励机制下,地方政府将保障房建在地价低的区域,以尽量压缩资金投入和尽量划拨最便宜的土地,从而造成供给失效。(b)保障房制度设计缺陷与政策执行偏差→供给失效。经济适用房的"不经济"或"不适用"、准入退出机制不完善导致了供给失效。在对制度因素影响保障房有效供给不足的作用机制进行系统梳理之后,接着进行了现实考察。本论文利用江苏73个县(市、区)保障房建设相关统计数据,逐一考察财政分权度和政府竞争度对保障房实际支出比重产生了怎样的影响,对不同地区地方政府是否产生不同影响,对不同类型地方政府是否产生不同影响以及地方政府的不同类型保障房供给偏好是否存在不同等系列命题。研究表明:(1)财政分权度和政府竞争度均对保障房实际支出比重产生了负向影响;(2)政府竞争是造成保障房供给不足的主要原因;(3)财政分权对保障房供给的负向影响存在地区差异;(4)政府竞争对保障房供给的负向影响也存在地区差异;(5)与区级政府相比,财政分权度、政府竞争度对县(包括县级市)级政府保障房供给的负向影响更大;(6)与廉租房相比,地方政府对经济适用房的供给偏好更低。最后,本论文有针对性地提出了增加保障房有效供给的政策建议。比如,优化分税制与政绩考核机制;加大法律约束与公众监督;完善准入退出机制等。