中国作为一个承载着赶超使命的发展中大国在政治结构上面临一种难以摆脱的张力：一方面,必须要维持一种相对较高的集权结构才能维持国家统一性和中央权威,为发展创造良好的制度条件和社会环境；但是,另一方面,中国的实际治理过程又必须通过适当的机制来赋予这种集权体制以活力和弹性,以保持集权体制不至于过于僵硬而失去治理效率。近年来,西方学者开始转变对中国体制的态度,逐渐认识到中国比较成功地处理了集权体制与有效治理之间的矛盾关系。中国的公共政策生成的实际过程包含了一种调和集权体制和地方特殊性的模式设计,可以将其称为一种中央集权体制下的分散式决策。这种集权体制下的分散式决策的基本特征是：中央决策并不是盲目和武断的,而是充分地吸取地方经验,有选择性地开展地方试点,发挥地方积极性和创造力。本文以中国农村合作医疗政策生成过程为例,通过历史考察和理论分析,发现这种集权体制下的分散式决策既能发挥中央在政策生成过程的主导与统领作用,同时又能使地方的自主性和创造力得到有效的发挥。这种集中与分散相结合的政策生成模式实际上部分地揭示了中国治理有效性的制度逻辑。