我国有立法权的各级人大及其常委会是宪法、立法法、地方组织法等法律明确规定的最主要的立法主体,理应在立法活动中发挥其主导性作用。多年来,我国人大立法取得了卓越的成绩,但"人大主导立法",很大程度上只是一个"应然"命题。由于长期被虚化,我国立法的"实然"状况是:"长期以来实际上是政府部门主导立法,立法中的行政色彩浓厚"。基于此,党的十八届四中全会提出要健全人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导性作用。2015年新修改的《立法法》也将四中全会提出的"人大主导立法"写入法条中,使其转变为法定要求。人大主导立法是指全国及有立法权的各地方人大及其常委会,与其他立法主体相比,具有应然和法定的地位,在立法活动中定目标、定方向,居于主导性地位,发挥主导性作用。立法工作应当由人大来主导,是由人大的地位与性质以及立法权的属性所决定的。人大主导立法,应当由外部和内部双重机制来保障。外部保障机制主要包括加强党的领导这一政治保障、我国人大与政府立法的和谐共处以及公众参与立法保障机制。内部保障机制既包括明确我国人大与其常委会之间的立法权划分,也包括完善立法规划、立法起草、法案到法、立法监督阶段的保障机制以及加强立法队伍建设。