从清代乃至整个古代中国的治理特点来看,中国社会的公共治理方式可以归纳为官-民二元体制。这种体制肇基于中国文化源起之时,在历代治理实践中得到强化,最终成为传统官僚帝国的基本政治结构。随着中央集权的加强,这种官-民二元体制在清代得到了凸显,清代统治者通过官僚系统进行最低限度的社会治理:政府维持最少的官僚群体,履行最基本的公共职能,即安全、秩序以及赈济；尽量降低赋税,采取定额化的财政支出方式,尽最大可能减少对社会经济生活的直接干预,除非对其统治产生危害。这种二元体制在清朝政府财政管理和使用上表现为财政支出重“国计”轻“民生”的特点:即政府的财政支出主要用于涉及国家安全、社会秩序和政府统治的事务,而对直接改善人民生活的事务则关注不多。　　 清朝这种官-民二元治理体制也突出表现在对众多公共工程,特别是水利工程的建设与管理中。清朝对官修工程与民修工程采用不同的管理方式。对官修工程,大多设官办理,可以直接动用财政,在经费使用、工程施工、工程质量、工程维护等方面均有详细、严格的制度。而对民修工程,除必要的官员督率,在具体的操作过程中,强调民间自行办理,尽量避免官府的强力介入和直接干预。当然,官修-民修并非一成不变。由于工程规模问题,当民间力量难以自行办理时,政府常会适时参与,有时直接改民修为官修,有时采取动帑助民兴修的临时措施,但工程仍为民修。当官修工程所需费用超过预算,造成较大财政压力时,也会出现民间辅助官修的情况。乾隆以后,随着社会生产的发展,水利工程建设规模的扩大需要政府大力介入工程兴修,政府却采取了较为谨慎态度,没有借机扩大政府参与的范围,而是进一步明确工程官修民修的界限,严定章程,分别办理。对于民间确实无法办理的事业,政府更多地采取借项资助的方式进行解决。借项需要民间分年归还,因此,这一做法既不影响政府既定的财政收支格局,而工程仍为民修,又避免了官民之间互相推诿。乾隆后期,官修工程支出超出常额时,政府会临时垫借超出部分,而后由民间摊征归还。这两种借项作为官修-民修格局中的特殊方式,在一定程度上对水利建设及相关的经济发展起到了推动和保障作用,同时也存在其自身的局限。本文正是在这样的思路下,选择水利借项这一独特的对象,试图对清代公共事业的治理方式及其演变进行新的思考。全文共分五章,主要内容如下:　　 第一章为“清代水利借项的缘起与发展”,旨在对清代水利借项兴起的因为及其类型作概括性论述。水利借项是清代水利官修.民修格局中的一种特殊方式,是由于当时定额化财政无法应对公共工程建设的扩展对而产生的一种变通措施,在乾嘉道时期得到广泛应用。康熙、雍正及乾隆初年,水利借项主要用于资助西北、西南等水利欠发达地区的民间灌溉工程,乾隆以后,则更多地应用于沿江濒湖、水患较为严重地区的地区性防洪、排涝及水运工程。乾、嘉、道时期,借项的应用范围不断扩大,借项次数与金额显著增加,一些本应以工代赈的情况,也改为借项办理。这种情况反映出清政府的财政压力不断加大,与社会经济发展要求政府职能加强的趋势发生了矛盾,需要统治者权宜变通,加以应对。　　 第二、三两章分别讨论了水利借项的借还过程。分别从借项的决策过程、款项来源和主要支出内容等角度考察“借”的过程,发现清代水利借项可以不拘款源,就近办理,具有突出的临行性、权变性特征。分别从借项的利息、还款期限、归还方式以及借项的缓征与豁免等角度考察“还”的过程,认为清代水利借项与借项生息等有本质不同,以无息为主,还款期限的设定往往考虑民众的负担能力,归还方式虽有地区性差别,但总体上以按亩摊征为主。由此可以看出清代水利借项既有赈济性的特点,同时也有加赋的用意。　　 第四章研究了有关借项的管理制度。借项工程的组织方式和管理制度与一般民修工程无异,重在强调民间自行办理,尽量避免官府的强力介入和直接干预,但随着实践中出现问题的增多,清朝政府也试图对这些工程进行规范化管理,如在个别地区设立了保固期限与赔修制度。但从总体上看,这种制度并未得到普及。水利借项管理的薄弱,很大程度上助长了工程中的贪腐行为,使水利借项的效益大打折扣。　　 第五章为“由水利借项看清代的财政体制问题”。研究认为虽然水利借项在推动边疆开发、保障重点经济区域的经济发展方面起到一定作用,但由于绝大部分借项发生在重大灾害之后,因此,这些地区水利借项的赈济性质更为突出。对于那些水患频繁地区来说,借项实际上等同加赋,因为那里的百姓要长期承担因借项而发生的摊款,其数额往往多于额赋,并且借项的归还与赋税具有相同的性质。在这种情况下,民间负担的沉重必定导致借项无法如期归还,也使借项“官无所亏,民受其益”的目标无法完全实现。也就是说,对那些不属于官修但民力无法负担的公共工程,需要探索新的治理途径。　　 最后部分是论文结语,“官-民二元体制下的公共事业”。清代水利借项的出现与发展,在一定程度上折射了清代重国计轻民生型的财政政策在应对社会经济发展方面的困境,这也是清朝政府固守传统官一民二元治理体制所带来的问题。清朝初期实施的低赋税和定额财政的方式,虽然在当时有助于社会的稳定,但随着社会的发展,明显无法应对需要不断加强的政府公共职能的需要。继续固守重“国计”轻“民生”的财政格局,不但对国家经济发展不利,且最终影响政府的治理能力,威胁其统治。