城镇集体企业未参保退休人员的养老保障问题是我国企业职工养老保险制度发展完善过程中必须要解决的一个问题。这个问题已经成为影响社会稳定的不和谐因素。尽管政府有关部门已经对此高度重视,并积极研究措施,准备予以解决。但对于这个问题的学术研究却几乎没有开展。研究并解决城镇集体企业退休人员的养老保障问题,实现应保尽保,是完善企业职工养老保险制度的需要,是维护集体企业职工合法权益的需要,对于构建社会主义和谐社会,完善覆盖城乡的社会保障体系具有重大的现实意义。本文在综合研究相关的政策文件及有关文献的基础上,对城镇集体企业退休人员的养老保障问题进行了研究。到2005年底已有668万名城镇集体企业退休人员已经纳入了基本养老保险覆盖范围,得到了很好的养老保障。但仍有500万名退休人员因为未参加基本养老保险而得不到保障。为此,国家决定为其中的困难退休人员按低保标准发放生活费。但是政策的实践效果并不令人满意,仍然存在很多问题。主要是保障待遇偏低、责任不清晰以及政策混乱无序,导致政策的有效性不足,引发不同省份、不同群体之间攀比。出现这些问题的诱因在于城镇集体企业没有参加基本养老保险,因此本文从经济、制度和管理三个方面探究了未参加基本养老保险的深层原因。在对现行的解决城镇集体企业未参保退休人员养老保障问题的三种方案进行分析后,本文提出了解决这一问题的政策建议,即在尊重历史并考虑现实因素的前提下,按照合理界定责任、体现层次性和差别性、统筹兼顾的原则,对未参保城镇集体企业退休人员实施分类保障。本文的创新之处在于填补了城镇集体企业退休人员养老保障的研究空白,首次就城镇集体企业退休人员的养老保障问题进行了专题研究,为日后他人的研究提供了基础。