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摘要 新加坡的国家发展方略是以概念规划为基础的，本文简略介绍了新加坡的概念规划理念，并分析了以此为前提的新加坡国家绿色计划、环境管理策略等具体经验，最后指出新加坡先进的环境管理经验对我国的启示。
关键词 新加坡 环境问题 环境管理
中图分类号：F719 文献标识码：A
对于我国来说，环境问题不容乐观，应以长远、宏观的理念来制定环境管理策略，注重发挥市场机制，促进政府、团体组织、个人共同参与环境保护。新加坡宏大的概念规划理念，为我国的环境问题提供了一个很好的模式，在未来的发展道路上，非常值得我们借鉴。
一、新加坡的概念规划
概念规划是一种城市发展思路和途径，它注重规划理念，并非具体的规划设计，适应于各种层次的规划并为它们提供思路和基本的发展框架。其特点是不断循环的规划过程，在过程中不断地解决现实问题和提出实现模式。概念规划在20世纪60年代兴起于新加坡、英国等国，我国香港地区也广泛采用。“概念”的意思，大体上可以理解为一种理念和思路。
新加坡的发展，以概念规划为起点。1959年颁布了第一部规划法，形成了建立“花园城市”的基本国策，实施绿色规划和蓝色规划，1971年颁布了新加坡规划图，对城市用地作了长远的战略性规划，其目标是合理利用土地，将人口往郊区转移，市中心通过城市规划发展为国际金融商业圈。在郊区和市中心之间设立水源保护区，禁止任何開发活动。1991 年，根据新加坡人口、经济、技术等的发展变化，对概念图作了一次主要修订，命名为“新的起点，新的生活”。仅此概念图的修订就有40 多个政府部门参与，总结了对住屋、工业、环境、交通、公用设施、国防等的状况，制定出1991 年科学规划概念的发展设想和策略。2001年的概念规划则绘制了未来四五十年的图景，提出主要目标涉及七个方面的措施：（1）熟地的新居；（2）拥有良好视景的住房；（3）更多的休闲去处；（4）对于商务的适应性；（5）建成全球性的商务中心；（6）发达的铁路网；（7）增强居民对城市的认同感。从而为新加坡人提供更加舒适的生活环境和新加坡发展成为国际性港口城市提供了指南。
通过实施这些规划，新加坡连续十年被评为亚洲最适合人居奖，新加坡良好的城市环境又吸引了拥有先进的管理经验和理念的跨国公司落户，从而有力地促进新加坡经济的发展，这无疑也促进了“花园城市”的发展，从而形成一个发展的“良性循环”。
二、新加坡的环境管理经验
在概念规划的框架和展望下，新加坡获得了举世瞩目的成功，先进的规划理念起到了决定性的作用。合理有效的管理机构是必不可少的，另一方面，完善的环境法规和环境标准是基础和保障。在新加坡，环境法规和标准的实施在很大程度上依赖于系统的环境监测和严格执行的罚款制度，与其他国家相比，新加坡的环境违规者面临更严厉的处罚。而从概念规划出发，新加坡环境管理的亮点和特色主要体现在其绿色计划和管理策略上等方面。
（一）新加坡的绿色计划。
绿色计划是新加坡跨世纪的环境总体规划，也是新加坡响应联合国可持续发展战略的国家宣言，它描绘了新加坡未来10年之内实现环境可持续发展的政策和战略。其远景目标是：建立高水平的公共卫生标准和优越的环境质量，使居民过上优雅的生活；居民具有较高的环保意识，关心当地及全球环境；使新加坡成为地区环境技术中心。绿色计划提出了政府的政策和战略，除了传统领域如环境基础设施、公共卫生之外，它还包括6个新的领域：环境教育、环境技术、资源保护、清洁技术、自然保护和噪声控制，并进一步制定了各种具体的环保标准，如减少二氧化碳的排放、提高能源效率、将人均日垃圾产生量控制在1公斤等，其目标是将新加坡建成为一个模范绿色城市。
根据《新加坡绿色计划》，到1993年10月，各政府部门、法定机构以及私人部门共制订了133个具体的行动方案，并于1993年11月起开始实施《新加坡绿色计划—行动方案》。2002年，新加坡制定了《新加坡绿色计划2012》，作为新加坡未来10年的环境总体规划。《新加坡绿色计划2012》主要包括三个中心，第一个中心是高质量的生活环境，它包括以下内容：清洁的空气，清洁的水，清洁的土地，自然遗产，宁静的生活环境。第二个中心是建立与社区的伙伴关系。这促进公众更广泛地参与环保活动，并建立必要的机制使民众的参与制度化，使公众对环境政策和方案提供反馈意见。第三个中心是为全球环保做出贡献。新加坡将增强区域和国际环境管理合作，成立一个新的环境培训学院培训来自其他国家的官员，积极加入国际性环保组织和机构。在新的形势变化下，绿色计划基本中心主题没有变，但是对每个领域的计划都进行了深入的完善。
（二）环境管理策略。
新加坡环境管理的策略可以归纳为：预防、执行和监督。首先是通过正确的土地使用计划、产业的合理布局、建筑和开发控制、以及环境基础设施的提供来预防各种可能出现的潜在环境问题。然后，通过定期的检查和维修各种环保设施，确保其能够安全有效地运转。最后，通过对空气和水质的及时监控来检验各种环保政策和设施的有效性。
各种环境管理的政策和手段设计的理论基础，是使环境资源的使用者所产生的额外的社会成本内部化。由于前述自然环境资源所具有的特殊的属性，资源的使用者所承担的私人成本往往低于其社会成本。以小汽车的使用为例，使用者的私人成本一般只包括汽车的购价、燃料和保养费，及其注册管理费等，但使用小汽车所产生的外部效应，如空气和噪音污染、交通堵塞、土地占用等，如果没有政府干预，仅仅依靠市场作用是不能得到补偿的。因此，政府政策所起的作用就是使资源的使用者强制性地承担资源使用的负的外部效应，或者使其正的外部效应得到补偿，从而使经济主体根据社会成本和社会效益的比较分析做出经济决策，使资源的配置合理化。
（三）其他配套措施
新加坡整个国家的发展计划是以概念规划为蓝图开展的，具体到环境保护和建立“花园城市”，除了各种制定各种行动计划（如绿色计划），以及制定环境管理策略之外，还需要各种配套手段想协调。如： 1、环境投资。虽然新加坡环境局每年都获得10亿新元以上的预算来进行公共环境建设，但远远不能满足不断增长的需要，在这种情况下，新加坡采取积极措施吸引私人资本进入公共环境基础设施建设和公共卫生服务等领域。此外，为了推动新加坡企业开展环境工程的创新，设立了环境可持续创新基金。
2、经济手段。20世紀90年代开始，新加坡政府广泛采用了各种经济管理手段，尤其是在财政税收和推动市场化建设方面的一系列改革，成为其环境管理的有力工具。
3、公众参与和NGO。在政府、基层组织和大众媒体的共同努力之下，新加坡居民的环保意识和参与意识逐步得以提高。公众参与的一个极好的例子是2001年概念图的制订。非政府组织（NGO）根据主题和角度的不同，进行各种形式环保活动，对推动民众参与环境保护有举足轻重的作用。
三、对我国的启示
我国经济持续高速增长，但是环境问题日益严峻，资源贫缺，与经济的发展完全不协调，落后的经济增长方式亟待向可持续发展模式转变。
（一）树立全面规划，整体布局的观念
纵观我国大部分城市的发展，可以说走的是以牺牲环境为代价的“先污染后治理”的老路，不合理的城市布局，造成了严重的环境损坏，人身危害。导致目前的情况下，虽然意识到环境污染的严重问题，但是往往考虑到治理环境的代价远远大于经济发展所得而消极应对。因此更应该从现在起树立全局长远的观念，综合考虑各方面的因素进行发展规划，而不应该只是GDP至上。
这方面从新加坡的环境建设可以得到非常好的启示，新加坡的城市规划管理综合考虑了工业、商业、人口、环境等等因素，保证经济与环境保护协调发展，共同促进，堪称是全面发展的楷模。新加坡的概念发展蓝图可以说是一大亮点，其概念图是对整个国家发展的宏观把握，每十年进行一次总结检讨，对所有的领域比如环境保护、交通运输、公共设施建设、住房情况等的需要提出详细的分析报告，在严格统筹安排基础上对概念图进行修订补充。在这个制定过程中，环保局发挥至关重要的作用，对各部门与环境保护相抵触的规划项目有否决的权利，比如工业管理部门在进行项目审批时必须咨询环保局的意见，以保证规划包含了环境保护的因素。这种互相协调的机制，有效避免了规划的混乱，责任的推诿。总之，国家发展、经济政策和环境保护必须保持一致，才能达到可持续发展的目的。
（二）环境管理应融入市场经济
我国对环境管理的另一个重大问题在于，涉及环境管理的部门既是政策和标准的制定者，又是保证环境服务的提供者，更是环境问题的监督者，这一切都让其不堪重负，更不要说管理效率如何。其结果自然是环境服务质量偏低，监督管理不力，问题层出不穷，而且没有承担责任的能力。
学习新加坡的管理经验，引入市场机制，引导私人企业进入公共服务领域，以市场经济的方式运作，这样可以减轻政府的负担，又能在竞争机制中提高环境服务质量，市场经济的方式关键能调动大量的投资，达到多赢的结果。
环境管理与市场经济相结合需要一个长期的过程，充分利用有效的经济手段是明智的选择。我国环境管理体系以行政管理为主（行政命令方式），比如“三同时”制度，污染集中控制制度，排污登记及许可制度等等。我国经济管理手段急需创新，近年来，大力提倡的绿色经济政策正是此目的，通过设立绿色税收，绿色保险，绿色信贷，绿色贸易，排污权交易等试图转变经济增长模式，节能减排。但是环境管理体制跟不上，缺乏有效保障，效果不佳，如绿色保险——环境污染责任保险制度自2007年开始到现在仍然遭到企业冷遇。我国环境经济政策突出的问题是，环境经济政策的法律保障体系还不完善，保障力度还不够大，不利于政策的有效实施。
（作者：广西大学级2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生）
参考文献：
[1]李毅.斥资6500万新加坡元中广核进军新加坡清洁能源市场.第一财经日报，2010年11月17日第B03版.
[2]朱远.新加坡节能的行动领域与政策启示.节能与环保，2010年第10期.
[3]新加坡环境与水资源部网.A Lively and Liveable Singapore： strategies forsustainablegrowth.MOEWR（2009）.http：//app.mewr.gov.sg/web/contents/ContentsSSS.aspx？ContId
[4]刘戈青.新加坡与我国城市规划法比较.城乡建设，2010年第10期.
[5]Elizabeth Davis.东盟环境合作（ASEAN Perspectives Toward the Global Environment）.世界环境，2002年第5期.
[6]吴崇伯.东盟国家发展新能源的政策举措及其对我国的借鉴.创新.2010年第5期.
关键词 新加坡 环境问题 环境管理
中图分类号：F719 文献标识码：A
对于我国来说，环境问题不容乐观，应以长远、宏观的理念来制定环境管理策略，注重发挥市场机制，促进政府、团体组织、个人共同参与环境保护。新加坡宏大的概念规划理念，为我国的环境问题提供了一个很好的模式，在未来的发展道路上，非常值得我们借鉴。
一、新加坡的概念规划
概念规划是一种城市发展思路和途径，它注重规划理念，并非具体的规划设计，适应于各种层次的规划并为它们提供思路和基本的发展框架。其特点是不断循环的规划过程，在过程中不断地解决现实问题和提出实现模式。概念规划在20世纪60年代兴起于新加坡、英国等国，我国香港地区也广泛采用。“概念”的意思，大体上可以理解为一种理念和思路。
新加坡的发展，以概念规划为起点。1959年颁布了第一部规划法，形成了建立“花园城市”的基本国策，实施绿色规划和蓝色规划，1971年颁布了新加坡规划图，对城市用地作了长远的战略性规划，其目标是合理利用土地，将人口往郊区转移，市中心通过城市规划发展为国际金融商业圈。在郊区和市中心之间设立水源保护区，禁止任何開发活动。1991 年，根据新加坡人口、经济、技术等的发展变化，对概念图作了一次主要修订，命名为“新的起点，新的生活”。仅此概念图的修订就有40 多个政府部门参与，总结了对住屋、工业、环境、交通、公用设施、国防等的状况，制定出1991 年科学规划概念的发展设想和策略。2001年的概念规划则绘制了未来四五十年的图景，提出主要目标涉及七个方面的措施：（1）熟地的新居；（2）拥有良好视景的住房；（3）更多的休闲去处；（4）对于商务的适应性；（5）建成全球性的商务中心；（6）发达的铁路网；（7）增强居民对城市的认同感。从而为新加坡人提供更加舒适的生活环境和新加坡发展成为国际性港口城市提供了指南。
通过实施这些规划，新加坡连续十年被评为亚洲最适合人居奖，新加坡良好的城市环境又吸引了拥有先进的管理经验和理念的跨国公司落户，从而有力地促进新加坡经济的发展，这无疑也促进了“花园城市”的发展，从而形成一个发展的“良性循环”。
二、新加坡的环境管理经验
在概念规划的框架和展望下，新加坡获得了举世瞩目的成功，先进的规划理念起到了决定性的作用。合理有效的管理机构是必不可少的，另一方面，完善的环境法规和环境标准是基础和保障。在新加坡，环境法规和标准的实施在很大程度上依赖于系统的环境监测和严格执行的罚款制度，与其他国家相比，新加坡的环境违规者面临更严厉的处罚。而从概念规划出发，新加坡环境管理的亮点和特色主要体现在其绿色计划和管理策略上等方面。
（一）新加坡的绿色计划。
绿色计划是新加坡跨世纪的环境总体规划，也是新加坡响应联合国可持续发展战略的国家宣言，它描绘了新加坡未来10年之内实现环境可持续发展的政策和战略。其远景目标是：建立高水平的公共卫生标准和优越的环境质量，使居民过上优雅的生活；居民具有较高的环保意识，关心当地及全球环境；使新加坡成为地区环境技术中心。绿色计划提出了政府的政策和战略，除了传统领域如环境基础设施、公共卫生之外，它还包括6个新的领域：环境教育、环境技术、资源保护、清洁技术、自然保护和噪声控制，并进一步制定了各种具体的环保标准，如减少二氧化碳的排放、提高能源效率、将人均日垃圾产生量控制在1公斤等，其目标是将新加坡建成为一个模范绿色城市。
根据《新加坡绿色计划》，到1993年10月，各政府部门、法定机构以及私人部门共制订了133个具体的行动方案，并于1993年11月起开始实施《新加坡绿色计划—行动方案》。2002年，新加坡制定了《新加坡绿色计划2012》，作为新加坡未来10年的环境总体规划。《新加坡绿色计划2012》主要包括三个中心，第一个中心是高质量的生活环境，它包括以下内容：清洁的空气，清洁的水，清洁的土地，自然遗产，宁静的生活环境。第二个中心是建立与社区的伙伴关系。这促进公众更广泛地参与环保活动，并建立必要的机制使民众的参与制度化，使公众对环境政策和方案提供反馈意见。第三个中心是为全球环保做出贡献。新加坡将增强区域和国际环境管理合作，成立一个新的环境培训学院培训来自其他国家的官员，积极加入国际性环保组织和机构。在新的形势变化下，绿色计划基本中心主题没有变，但是对每个领域的计划都进行了深入的完善。
（二）环境管理策略。
新加坡环境管理的策略可以归纳为：预防、执行和监督。首先是通过正确的土地使用计划、产业的合理布局、建筑和开发控制、以及环境基础设施的提供来预防各种可能出现的潜在环境问题。然后，通过定期的检查和维修各种环保设施，确保其能够安全有效地运转。最后，通过对空气和水质的及时监控来检验各种环保政策和设施的有效性。
各种环境管理的政策和手段设计的理论基础，是使环境资源的使用者所产生的额外的社会成本内部化。由于前述自然环境资源所具有的特殊的属性，资源的使用者所承担的私人成本往往低于其社会成本。以小汽车的使用为例，使用者的私人成本一般只包括汽车的购价、燃料和保养费，及其注册管理费等，但使用小汽车所产生的外部效应，如空气和噪音污染、交通堵塞、土地占用等，如果没有政府干预，仅仅依靠市场作用是不能得到补偿的。因此，政府政策所起的作用就是使资源的使用者强制性地承担资源使用的负的外部效应，或者使其正的外部效应得到补偿，从而使经济主体根据社会成本和社会效益的比较分析做出经济决策，使资源的配置合理化。
（三）其他配套措施
新加坡整个国家的发展计划是以概念规划为蓝图开展的，具体到环境保护和建立“花园城市”，除了各种制定各种行动计划（如绿色计划），以及制定环境管理策略之外，还需要各种配套手段想协调。如： 1、环境投资。虽然新加坡环境局每年都获得10亿新元以上的预算来进行公共环境建设，但远远不能满足不断增长的需要，在这种情况下，新加坡采取积极措施吸引私人资本进入公共环境基础设施建设和公共卫生服务等领域。此外，为了推动新加坡企业开展环境工程的创新，设立了环境可持续创新基金。
2、经济手段。20世紀90年代开始，新加坡政府广泛采用了各种经济管理手段，尤其是在财政税收和推动市场化建设方面的一系列改革，成为其环境管理的有力工具。
3、公众参与和NGO。在政府、基层组织和大众媒体的共同努力之下，新加坡居民的环保意识和参与意识逐步得以提高。公众参与的一个极好的例子是2001年概念图的制订。非政府组织（NGO）根据主题和角度的不同，进行各种形式环保活动，对推动民众参与环境保护有举足轻重的作用。
三、对我国的启示
我国经济持续高速增长，但是环境问题日益严峻，资源贫缺，与经济的发展完全不协调，落后的经济增长方式亟待向可持续发展模式转变。
（一）树立全面规划，整体布局的观念
纵观我国大部分城市的发展，可以说走的是以牺牲环境为代价的“先污染后治理”的老路，不合理的城市布局，造成了严重的环境损坏，人身危害。导致目前的情况下，虽然意识到环境污染的严重问题，但是往往考虑到治理环境的代价远远大于经济发展所得而消极应对。因此更应该从现在起树立全局长远的观念，综合考虑各方面的因素进行发展规划，而不应该只是GDP至上。
这方面从新加坡的环境建设可以得到非常好的启示，新加坡的城市规划管理综合考虑了工业、商业、人口、环境等等因素，保证经济与环境保护协调发展，共同促进，堪称是全面发展的楷模。新加坡的概念发展蓝图可以说是一大亮点，其概念图是对整个国家发展的宏观把握，每十年进行一次总结检讨，对所有的领域比如环境保护、交通运输、公共设施建设、住房情况等的需要提出详细的分析报告，在严格统筹安排基础上对概念图进行修订补充。在这个制定过程中，环保局发挥至关重要的作用，对各部门与环境保护相抵触的规划项目有否决的权利，比如工业管理部门在进行项目审批时必须咨询环保局的意见，以保证规划包含了环境保护的因素。这种互相协调的机制，有效避免了规划的混乱，责任的推诿。总之，国家发展、经济政策和环境保护必须保持一致，才能达到可持续发展的目的。
（二）环境管理应融入市场经济
我国对环境管理的另一个重大问题在于，涉及环境管理的部门既是政策和标准的制定者，又是保证环境服务的提供者，更是环境问题的监督者，这一切都让其不堪重负，更不要说管理效率如何。其结果自然是环境服务质量偏低，监督管理不力，问题层出不穷，而且没有承担责任的能力。
学习新加坡的管理经验，引入市场机制，引导私人企业进入公共服务领域，以市场经济的方式运作，这样可以减轻政府的负担，又能在竞争机制中提高环境服务质量，市场经济的方式关键能调动大量的投资，达到多赢的结果。
环境管理与市场经济相结合需要一个长期的过程，充分利用有效的经济手段是明智的选择。我国环境管理体系以行政管理为主（行政命令方式），比如“三同时”制度，污染集中控制制度，排污登记及许可制度等等。我国经济管理手段急需创新，近年来，大力提倡的绿色经济政策正是此目的，通过设立绿色税收，绿色保险，绿色信贷，绿色贸易，排污权交易等试图转变经济增长模式，节能减排。但是环境管理体制跟不上，缺乏有效保障，效果不佳，如绿色保险——环境污染责任保险制度自2007年开始到现在仍然遭到企业冷遇。我国环境经济政策突出的问题是，环境经济政策的法律保障体系还不完善，保障力度还不够大，不利于政策的有效实施。
（作者：广西大学级2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生）
参考文献：
[1]李毅.斥资6500万新加坡元中广核进军新加坡清洁能源市场.第一财经日报，2010年11月17日第B03版.
[2]朱远.新加坡节能的行动领域与政策启示.节能与环保，2010年第10期.
[3]新加坡环境与水资源部网.A Lively and Liveable Singapore： strategies forsustainablegrowth.MOEWR（2009）.http：//app.mewr.gov.sg/web/contents/ContentsSSS.aspx？ContId
[4]刘戈青.新加坡与我国城市规划法比较.城乡建设，2010年第10期.
[5]Elizabeth Davis.东盟环境合作（ASEAN Perspectives Toward the Global Environment）.世界环境，2002年第5期.
[6]吴崇伯.东盟国家发展新能源的政策举措及其对我国的借鉴.创新.2010年第5期.