论文部分内容阅读
【摘要】目前，国内对公有住房的征收补偿方式未形成统一规定，各地政策不尽相同。本文试图对占主流的两种方法进行优劣比较后，提出对公有住房征收补偿方式的制度构想，以解决实践操作中的难题。
【关键词】公有住房；货币补偿；产权调换
公有住房（以下简称公房）是指由政府和国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅。在城市规划建设过程中常常涉及对公房的征收工作。这项工作不但涉及到征收人（政府征收部门）和被征收人（房屋所有权人），还涉及到房屋承租人（房屋使用人），且公房承租关系有别于私房承租关系，不能简单地运用双方的租赁合同关系来解决，所以公房征收不可避免面临两个问题，一是要对房屋所有权人进行补偿；二是要对房屋承租人进行安置。那么，采取何种补偿安置方式能够保护房屋所有权人利益的同时又兼顾房屋使用人的利益？
一、两种征收补偿方式的优劣
国务院《征收条例》考虑承租关系属于民事合同法领域范畴，将征收补偿对象限于被征收人（房屋所有权人），删除了原《拆迁条例》关于租赁房屋补偿安置的相应条款，使得公有房屋征收补偿方面出现法律空白。各地为了避免操作上的困难，出台了一些规定，但不尽相同。占主流的大概有两种：一是实行货币补偿，由产权人和承租人分成；二是实行产权调换，由承租人继续承租。
（一）公房征收实行货币分成补偿的优劣
1.优点：公房征收实行货币补偿充分考虑了公房历史发展过程中出现的特殊情况。一是公房使用权可自由交易、转让。公房出现的初衷是为了解决城镇职工的住房困难问题，带有一定的福利性，其价值的体现是收取房租，达到以租养房，用于房屋的修缮和维护。但实践中存在大量免租、欠租现象，导致出现以租不能养房的局面。因此，为了盘活公房，很多地方都从政策上允许公房使用权交易、转让，按一定比例提取使用权转让金，且使用权交易价格由市场调节，双方协商，据调查，跟同期商品房价格不相上下，也就是说经过转让获得公房使用权的承租人是支付类似房屋买卖价格的费用的。二是公房拆迁时承租人缴纳了超面积安置费。因拆迁所调换房屋一般都比被拆公房面积大、结构好、造价高，必然涉及到补差价的问题。而公房所有权人长期入不敷出的经营状况导致其无力承担超面积部分差价，于是承租人就承担了缴纳超面积安置费的责任，从理论上来说，超面积部分的产权应当属于承租人所有，但实践当中产权仍然是属公有的，当再次面临征收时矛盾就显现了。公房征收采取货币分成补偿方式充分考虑了承租人所投入的成本，通过货币收益分成较好地解决了租赁双方的利益分配问题，有利于加快和推进征收工作的开展。
2.缺点：一是有悖于国有资产处置的程序和原则。公房征收实行货币分成补偿，相当于变相处置国有资产，违背了国有资产处置审批制度和招拍挂的处置程序，间接地导致国有资产流失。二是承租人获得货币补偿分成缺乏有效的法律依据。房屋征收补偿时针对物权的补偿，包括房屋部分的自物权和土地部分的用益物权，物权的收益权只有权利人才能享有，且物权具有排他性，及权利人以外的任何人都负有不得侵犯或妨碍的义务，因此，只有房屋所有权人才能获得基于房屋所有权和土地使用权丧失的补偿。由此可见，承租人获得货币补偿分成难以找到法律上的依据。三是承租人获得货币补偿分成打破了利益均衡格局。房屋承租人随着房屋租赁关系的变化而不断更换， 而房屋是不变的，征收实施时，最终的合法承租人取得了巨额的货币补偿收益，哪怕仅承租一两个月， 而在他之前的承租户，尽管承租了几十年也得不到分文，因此导致了承租人利益之间的不平衡；另外，承租人和所有权人之间也存在着收益不平衡，承租人支付的租金与产权人支付的费用（折旧维修费、管理费、土地使用费等）相比相差甚远。而一旦征收，真正由产权人获得的收益微乎其微，相反承租人却可以获得巨额收益，也就是说承租人分文未付白使用了所有权人几年或几十年的房屋使用权，这显然违背了租赁合同“双务”的性质。四是无法解决因产权和管理权分离带来的问题。直管公房经过资产下划，将产权和管理权进行了分离，产权往往划归政府公共事业行业国有公司，管理权归属房管部门，而政府提供公共产品和服务所需要的资金一部分依赖于这类国有公司进行信贷融资，所以大部分划归这类国有公司的直管公房都被用于抵押融资。一旦这些已抵押公房被实施征收，银行有权行使优先受偿权，显然实行货币分成补偿方式无法实现银行的优先受偿权。
（二）公房征收实行产权调换的优劣
1.优点：一是盘活存量，实现公有房屋的保值增值。公房征收时通过等价值或超价值选取产权调换房屋，可以间接达到盘活存量，实现公有房屋保值增值的目的，即通过以旧换新节省大量房屋修缮维护费用从而实现公有房屋隐性价值的提高，或通过以地段差、面积小、结构差、价值小的房屋调换成地段好、面积大、结构好、价值大的房屋实现公有房屋显性价值的提高。二是保障性住房的体量不减少，实现阶梯性保障政策的保障目标。保障性住房包括直管公房、廉租房和公租房三大块。廉租房和公租房是政府投资新建的保障性住房，受建设周期等因素的影响短期内增量变化不大。那么，要满足社会不断增长的保障性住房需求，就需要政府在保证保障性住房总体量不减少的前提下扩大保障性住房建设。公房征收实行产权调换能保证保障性住房总体量不下降，从而实现直管公房、廉租房、公租房三个阶梯保障，满足社会不同群体的保障需求。三是能够解决公房管理部门工作人员的生存和发展问题。因各地公房管理部门（房管所）的经费形式不同，有全额拨款、差额拨款和自收自支三种类别，对自收自支型公房管理部门来说，工作人员的生存和发展都得自谋出路，也就是靠收取租金过活，若公房征收实行货币补偿分成，那么公房管理部门的工作人员该何去何从，这个问题不容忽视。若实行产权调换则不存在该问题，相反因产权调换房屋价值和面积的相应增加可以对租金做一些上浮调动，因租金的上涨必然会提高公房管理部门工作人员的工作积极性。四是实行产权调换，由原承租人继续承租符合“买卖不破租赁”的民法精神。民事合同法规定“买卖不破租赁”，即在租赁关系存续期间，即使所有权人将租赁物让与他人，对租赁关系也不产生任何影响。这一民法精神运用到公房征收中，就是将公房征收补偿视作互易买卖，所有权人取得产权调换房屋后，与原承租人重新签订房屋租赁合同，由原承租人继续承租使用。这样既保障了所有权人物权的实现，又保护了承租人的合法权益，同时有利于维护社会经济秩序的稳定，体现了法律所追求的秩序价值目标。
2.缺点：公房征收实行产权调换也面临一些操作上的难题。一是产权调换差价从何而来？若实行产权调换，为了实现国有资产的保值增值，必然要选择等价值或超价值的产权调换房屋，那么被征收房屋与所调换房屋之间的差价由谁负担，从何而来？长期以来直管公房实行低租金、福利制，作为房管部门确实无力承担这部分差价。如何解决这个问题，已是当务之急。二是实行产权调换忽略了承租人所投入的成本，容易成为征收工作顺利推进的障碍。如前所述，承租人在获取公房使用权和行使公房使用权的过程中投入了一定的成本，如使用权转让费和超面积安置费等，而实行产权调换回避了承租人成本投入问题，若承租人不认可该补偿方式，则征收工作难以推进。
二、公房征收补偿方式的制度构建
通过前面的分析，我们可以看到两种补偿方式都各有优劣，且货币分成补偿弊大于利，产权调换利大于弊。那么，针对公房征收补偿方式的制度构建原则上应以产权调换为主，同时吸收货币补偿的优点来弥补产权调换的缺点。该制度设想可以从两条线来把握：一是吸收货币补偿的优点在征收补偿前设置一个资产处置程序，或将公房出售给承租人，或产权单位通过使用权回购解除租赁关系；二是发挥产权调换优势，对无法处置或无法达成解除协议的一律实行产权调换。建议从立法层面对公房征收补偿方式进行明确，设置相应条款“（一）征收公房，产权单位应按照相关政策和程序明确被征收房屋的处置意见，并按该处置意见与承租人签订出售协议或解除租赁关系协议，房屋征收部门按照处置意见和协议实行征收补偿。（二）未明确处置意见或未达成解除租赁关系协议的，房屋征收部门应对被征收人实行房屋产权调换。产权调换的房屋，由原承租人继续承租，被征收人应当与房屋承租人重新签订房屋租赁合同。”从而避免因法律政策上的空白带来实践操作中的困难。
此外，对于产权调换的差价由谁负担的问题，可以采取以下两种思路解决：一是超面积部分差价由承租人先行垫付，之后可以抵缴租金或由房管部门在盈余的情况下按照银行同期贷款利息还本付息；二是超面积部分差价由安置房供应者（开发商）承担，房屋管理部门将超面积部分租金收入让渡给开发商。
作者简介：
夏菲（1984年7月），女，湖南益阳人，法学硕士，中级经济师，主要研究方向：行政法、房屋征收经济法律实践。
【关键词】公有住房；货币补偿；产权调换
公有住房（以下简称公房）是指由政府和国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅。在城市规划建设过程中常常涉及对公房的征收工作。这项工作不但涉及到征收人（政府征收部门）和被征收人（房屋所有权人），还涉及到房屋承租人（房屋使用人），且公房承租关系有别于私房承租关系，不能简单地运用双方的租赁合同关系来解决，所以公房征收不可避免面临两个问题，一是要对房屋所有权人进行补偿；二是要对房屋承租人进行安置。那么，采取何种补偿安置方式能够保护房屋所有权人利益的同时又兼顾房屋使用人的利益？
一、两种征收补偿方式的优劣
国务院《征收条例》考虑承租关系属于民事合同法领域范畴，将征收补偿对象限于被征收人（房屋所有权人），删除了原《拆迁条例》关于租赁房屋补偿安置的相应条款，使得公有房屋征收补偿方面出现法律空白。各地为了避免操作上的困难，出台了一些规定，但不尽相同。占主流的大概有两种：一是实行货币补偿，由产权人和承租人分成；二是实行产权调换，由承租人继续承租。
（一）公房征收实行货币分成补偿的优劣
1.优点：公房征收实行货币补偿充分考虑了公房历史发展过程中出现的特殊情况。一是公房使用权可自由交易、转让。公房出现的初衷是为了解决城镇职工的住房困难问题，带有一定的福利性，其价值的体现是收取房租，达到以租养房，用于房屋的修缮和维护。但实践中存在大量免租、欠租现象，导致出现以租不能养房的局面。因此，为了盘活公房，很多地方都从政策上允许公房使用权交易、转让，按一定比例提取使用权转让金，且使用权交易价格由市场调节，双方协商，据调查，跟同期商品房价格不相上下，也就是说经过转让获得公房使用权的承租人是支付类似房屋买卖价格的费用的。二是公房拆迁时承租人缴纳了超面积安置费。因拆迁所调换房屋一般都比被拆公房面积大、结构好、造价高，必然涉及到补差价的问题。而公房所有权人长期入不敷出的经营状况导致其无力承担超面积部分差价，于是承租人就承担了缴纳超面积安置费的责任，从理论上来说，超面积部分的产权应当属于承租人所有，但实践当中产权仍然是属公有的，当再次面临征收时矛盾就显现了。公房征收采取货币分成补偿方式充分考虑了承租人所投入的成本，通过货币收益分成较好地解决了租赁双方的利益分配问题，有利于加快和推进征收工作的开展。
2.缺点：一是有悖于国有资产处置的程序和原则。公房征收实行货币分成补偿，相当于变相处置国有资产，违背了国有资产处置审批制度和招拍挂的处置程序，间接地导致国有资产流失。二是承租人获得货币补偿分成缺乏有效的法律依据。房屋征收补偿时针对物权的补偿，包括房屋部分的自物权和土地部分的用益物权，物权的收益权只有权利人才能享有，且物权具有排他性，及权利人以外的任何人都负有不得侵犯或妨碍的义务，因此，只有房屋所有权人才能获得基于房屋所有权和土地使用权丧失的补偿。由此可见，承租人获得货币补偿分成难以找到法律上的依据。三是承租人获得货币补偿分成打破了利益均衡格局。房屋承租人随着房屋租赁关系的变化而不断更换， 而房屋是不变的，征收实施时，最终的合法承租人取得了巨额的货币补偿收益，哪怕仅承租一两个月， 而在他之前的承租户，尽管承租了几十年也得不到分文，因此导致了承租人利益之间的不平衡；另外，承租人和所有权人之间也存在着收益不平衡，承租人支付的租金与产权人支付的费用（折旧维修费、管理费、土地使用费等）相比相差甚远。而一旦征收，真正由产权人获得的收益微乎其微，相反承租人却可以获得巨额收益，也就是说承租人分文未付白使用了所有权人几年或几十年的房屋使用权，这显然违背了租赁合同“双务”的性质。四是无法解决因产权和管理权分离带来的问题。直管公房经过资产下划，将产权和管理权进行了分离，产权往往划归政府公共事业行业国有公司，管理权归属房管部门，而政府提供公共产品和服务所需要的资金一部分依赖于这类国有公司进行信贷融资，所以大部分划归这类国有公司的直管公房都被用于抵押融资。一旦这些已抵押公房被实施征收，银行有权行使优先受偿权，显然实行货币分成补偿方式无法实现银行的优先受偿权。
（二）公房征收实行产权调换的优劣
1.优点：一是盘活存量，实现公有房屋的保值增值。公房征收时通过等价值或超价值选取产权调换房屋，可以间接达到盘活存量，实现公有房屋保值增值的目的，即通过以旧换新节省大量房屋修缮维护费用从而实现公有房屋隐性价值的提高，或通过以地段差、面积小、结构差、价值小的房屋调换成地段好、面积大、结构好、价值大的房屋实现公有房屋显性价值的提高。二是保障性住房的体量不减少，实现阶梯性保障政策的保障目标。保障性住房包括直管公房、廉租房和公租房三大块。廉租房和公租房是政府投资新建的保障性住房，受建设周期等因素的影响短期内增量变化不大。那么，要满足社会不断增长的保障性住房需求，就需要政府在保证保障性住房总体量不减少的前提下扩大保障性住房建设。公房征收实行产权调换能保证保障性住房总体量不下降，从而实现直管公房、廉租房、公租房三个阶梯保障，满足社会不同群体的保障需求。三是能够解决公房管理部门工作人员的生存和发展问题。因各地公房管理部门（房管所）的经费形式不同，有全额拨款、差额拨款和自收自支三种类别，对自收自支型公房管理部门来说，工作人员的生存和发展都得自谋出路，也就是靠收取租金过活，若公房征收实行货币补偿分成，那么公房管理部门的工作人员该何去何从，这个问题不容忽视。若实行产权调换则不存在该问题，相反因产权调换房屋价值和面积的相应增加可以对租金做一些上浮调动，因租金的上涨必然会提高公房管理部门工作人员的工作积极性。四是实行产权调换，由原承租人继续承租符合“买卖不破租赁”的民法精神。民事合同法规定“买卖不破租赁”，即在租赁关系存续期间，即使所有权人将租赁物让与他人，对租赁关系也不产生任何影响。这一民法精神运用到公房征收中，就是将公房征收补偿视作互易买卖，所有权人取得产权调换房屋后，与原承租人重新签订房屋租赁合同，由原承租人继续承租使用。这样既保障了所有权人物权的实现，又保护了承租人的合法权益，同时有利于维护社会经济秩序的稳定，体现了法律所追求的秩序价值目标。
2.缺点：公房征收实行产权调换也面临一些操作上的难题。一是产权调换差价从何而来？若实行产权调换，为了实现国有资产的保值增值，必然要选择等价值或超价值的产权调换房屋，那么被征收房屋与所调换房屋之间的差价由谁负担，从何而来？长期以来直管公房实行低租金、福利制，作为房管部门确实无力承担这部分差价。如何解决这个问题，已是当务之急。二是实行产权调换忽略了承租人所投入的成本，容易成为征收工作顺利推进的障碍。如前所述，承租人在获取公房使用权和行使公房使用权的过程中投入了一定的成本，如使用权转让费和超面积安置费等，而实行产权调换回避了承租人成本投入问题，若承租人不认可该补偿方式，则征收工作难以推进。
二、公房征收补偿方式的制度构建
通过前面的分析，我们可以看到两种补偿方式都各有优劣，且货币分成补偿弊大于利，产权调换利大于弊。那么，针对公房征收补偿方式的制度构建原则上应以产权调换为主，同时吸收货币补偿的优点来弥补产权调换的缺点。该制度设想可以从两条线来把握：一是吸收货币补偿的优点在征收补偿前设置一个资产处置程序，或将公房出售给承租人，或产权单位通过使用权回购解除租赁关系；二是发挥产权调换优势，对无法处置或无法达成解除协议的一律实行产权调换。建议从立法层面对公房征收补偿方式进行明确，设置相应条款“（一）征收公房，产权单位应按照相关政策和程序明确被征收房屋的处置意见，并按该处置意见与承租人签订出售协议或解除租赁关系协议，房屋征收部门按照处置意见和协议实行征收补偿。（二）未明确处置意见或未达成解除租赁关系协议的，房屋征收部门应对被征收人实行房屋产权调换。产权调换的房屋，由原承租人继续承租，被征收人应当与房屋承租人重新签订房屋租赁合同。”从而避免因法律政策上的空白带来实践操作中的困难。
此外，对于产权调换的差价由谁负担的问题，可以采取以下两种思路解决：一是超面积部分差价由承租人先行垫付，之后可以抵缴租金或由房管部门在盈余的情况下按照银行同期贷款利息还本付息；二是超面积部分差价由安置房供应者（开发商）承担，房屋管理部门将超面积部分租金收入让渡给开发商。
作者简介：
夏菲（1984年7月），女，湖南益阳人，法学硕士，中级经济师，主要研究方向：行政法、房屋征收经济法律实践。