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摘要：基于国家宏观政策对农民住房问题的进一步关注，本文首先结合宅基地管理和农民建房管理、农民群众对美好生活向往、农民住房需求分化之所需，提出农民住房条件改善的必要性。其次从宅基地使用情况、农民住房总体情况对南京市六合区的农民住房现状进行了论述，并指出其目前所存在的问题。最后针对六合区城乡兼房户和农村有房户对住房改善的需求，就“引导集中、尊重留村”路径提出一系列改善对策。
关键词：农民住房;住房条件改善;南京市六合区
2017年10月，党的十九大报告提出要加快推进农业农村现代化，并指出实施乡村振兴战略所要遵循的总体要求——产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，而生态宜居首先就需要关注农民住房问题。2020年12月，全国住房和城乡建设工作会议又提出应提升农房现代化水平，农民住房问题再次得到广泛关注。因此，本文以南京市六合区农民住房条件为例，通过分析该区农民住房条件的总体情况，指出其存在的不足，并就此提出一系列的改善对策，以期为六合区乃至全国其他地区的农民住房条件改善提供借鉴。
1 农民住房条件改善的必要性
1.1 宅基地管理和农民建房管理所需
我国幅员辽阔——陆地面积约为960万km2，然而我国人口众多——现已超过14亿人口，土地资源相对不足也是一个不争的事实。加上土地资源分布存在着地区差异，东南沿海地区的土地资源也日益稀缺，这就要求我们必须集约使用每一寸土地。而宅基地是广大农民建设住房的建设用地，同样存在着有限性。目前农村宅基地使用和村民建房存在着“一户多宅”“私自占用村集体用地”“超标准建设”等情况，大量的村庄集体建设用地被占用，村庄公共空间被挤压，造成有建房需求的农户无地可使用，村庄公共道路、公厕等配套基础设施无地可落实，这严重阻碍了村庄的健康发展。
1.2 农民住房需求分化所需
改革开放以后，我国经济高速增长，广大农民也逐渐剥离于以农业为主的生产生活方式。从拥有住房这一视角可以把农民划分为城镇有房户、城乡兼房户和农村有房户。这三种类型的农民对于住房自然也有不同的需求：①城镇有房户。该类人群已举家迁入城镇，在农村的宅基地已退出或被征用，他们对农村住房条件的要求仅限于对农村各项基础设施的完善，满足于其对故乡发展的自豪感。对于这一类纯户籍农民而言，他们已经丧失了申请宅基地建房的资格，必须谨防其回乡违规占用宅基地建房。②城乡兼房户。该类人群在城镇和农村都拥有住房，生活、工作都在城里，已习惯于城市生活，难以再举家回归乡村，农村住房是其家庭的一项财产性资产。该类人群根据其经济条件又可分为两类，并且两类人群对于住房条件的要求也各异：经济条件较好的人群，他们把农村住房作为节假日回归故里、度假休闲的去处，对住房条件的要求较高;经济条件一般的人群，他们没有改善农村住房的经济条件，期望房屋被征用从而获得货币补偿，对住房条件的要求不高。③农村有房户。该类人群只拥有农村住房，农村住房既是其唯一生活的地方，也是其重要的财产性资产，农民住房条件直接关系其生活质量，他们对农民住房条件改善的需求也最为迫切。
2 六合区农民住房条件的现状
六合区全区面积为1471 km2，辖9个街道（镇），合计93个行政村、2549个自然村，其中规划集聚提升類村庄为84个，特色保护类村庄为84个，城郊融合类村庄为19个，其他一般村庄为1691个，搬迁撤并类村庄为 671个。据统计，2019年，该区共办理723户农民翻建审批手续，3户新增宅基地建房审批手续;2020年，该区共办理679户农民翻建审批手续，3户新增宅基地建房审批手续。该区农民建房主要以原宅基地翻扩建需求为主，少数家庭因分户而需要申请新的宅基地建房。
2.1 宅基地使用情况
宅基地是农村房屋的载体，是农民群众衣食住行活动空间的载体，改善农民住房条件首先需要研究宅基地使用情况。六合区严格遵循《江苏省土地管理条例》中的规定：人均耕地面积不足1/15 hm2，宅基地面积不超过 135㎡/户;已办理过集体土地使用权证的，实际使用面积大于135㎡且小于170㎡的，以证载面积为主;实际使用面积大于170㎡，确权面积为170㎡。该区宅基地使用存在的主要问题包括三个方面：①农民超面积占用村庄建设用地。越来越多的农民为了修建前后院，扩大自家庭院面积，违规（超面积）占用大量的村庄建设用地，甚至出现侵占农用地的现象。据统计，本地区有的农民住房（含庭院）占地面积约为400㎡，远高于《江苏省土地管理条例》中所规定的上限。大量村庄建设用地被占用，公共空间被挤压，造成有建房需求的农户无地可用，村庄公共道路、公厕等设施无地可落实。由此可见，本地区宅基地使用存在的超面积占用问题不容小觑。②缺少建设用地指标。部分农民建房需要使用建设用地指标来办理农用地转建设用地，而区级及街道（镇）一级政府很有可能没有相应的建设用地指标安排，导致此类业务无法办理。③农用地转建设用地审批办理周期长。即使区级及街道（镇）一级政府有相应的建设用地指标安排，但农用地转建设用地的审批办理所涉及的部门较多，办理程序不明，办理周期较长，不能及时有效地解决农民建房用地需求。
2.2 农民住房总体情况
六合区虽位于长江以北、南京市北部，但属省会城市，整体经济条件较好。农民住房多于2000年之后改建，建设年代较短，房屋主体质量较好，建筑层数以两层为主，基本能满足农民的使用需求。该区农民住房存在的主要问题包括两个方面：①建房面积标准不能满足实际需求。《江苏省土地管理条例》规定：本地区的宅基地面积不超过 135㎡/户，拟建房屋占地面积不得超过宅基地面积的70%（94.5㎡）。根据《南京市六合区农村村民建房规划管理实施细则》（六政规[2018]1号）（简称《实施细则》），该区的建筑面积标准为1—3人户不超150㎡;4人户不超200㎡;5人户及以上不超250㎡。农民建房由于户型简单，楼房上下建筑面积基本一样。而目前六合区农民住宅底层建筑面积通常至少为80㎡（8m×10m），总建筑面积必然超过150㎡，对于1—3人的农户而言，这一面积就已属于超标准建设;对于5人及以上的农户，如果所建房屋底层建筑面积采用标准上限94.5㎡，那么两层房屋的总建筑面积也仅为189㎡，远低于250㎡的上限，不能满足其使用需求。②建房管理文件未考虑乡规民约。《实施细则》虽允许农户建设三层楼房，但农村有约定俗成的建房规定，如建房檐口高度不能高于左右邻居房屋的檐口高度，新建房屋前侧不能超出左右邻居前侧，否则即使满足相关规范要求，也会引起邻里纠纷，最终无法建设。 3 农民住房条件改善对策
结合六合区农村房屋总体情况较好，农户无大量集中建房需求的实际情况。针对六合区城乡兼房户和农村有房户对住房改善的需求，建议采取“引导集中、尊重留村”的路径来改善农民住房条件，即引导有新建、翻建住房需求的村民，特别是纳入搬迁撤并类村庄或村组规模较小、位置较偏远的村庄村民，进入集中居住区建房;同时，尊重村民选择继续留在原村组的建房意愿。下文就“引导集中、尊重留村”路径提出以下改善对策：
3.1 规划先行，落实、落细实用性村庄规划
村庄规划是指导村庄科学、合理、有序建设发展的详细规划，是各级职能部门核发乡村建设项目许可的法定依据，也是基层政府具体实施各项乡村建设计划的基本遵循。改善农民住房条件必须厘清村庄发展思路，明确村庄定位、发展目标、重点任务，结合国土空间规划，依据《六合区镇村布局规划》（2019 版），确定村庄发展边界，合理配置村民建房所需的建設用地和各类配套设施用地，编制村庄实用性规划，做到农民住房发展有遵循、建设有依据，落实、落细实用性村庄规划。
3.2 创新思维，建立宅基地使用、退出机制
创新思维、研究农村“三块地”改革，探索建立宅基地超标有偿使用与腾退机制，提高农民有偿使用宅基地的意识，保障农民用地公平;综合利用多种方式来推进农民住房条件改善，因地制宜地采取自营、出租、入股等多种方式来盘活宅基地使用权，使闲置的农村宅基地和农房能够得到有效利用。同时，区、街两级人民政府必须保障村民建房用地指标，优化、明确村民建房用地“农用地转建设用地”办理程序，对于符合新增宅基地建房条件的农户，必须保障其宅基地用地需求。
3.3 严格建房审批程序，注重批后管理
农村宅基地是赋予农民群众的一项权益，既要确保广大农户的住房权益，又要谨防不符合条件的建房行为，严格建房审批手续，注重批后管理，通过严格控制改建、新建房屋的占地面积，以腾退部分原来超标或粗放利用的宅基地，从而达到集约节约的利用效果。明确责任，村居、城管负责违章建设活动的查处、纠正;农业农村、国土资源、城建部门负责宅基地和住房面积的核实，分工协作，加强建房放线、验线等程序管理。严格执行“拆旧建新”“腾退多占宅基地”的管控措施。
3.4 尊重村民主人翁地位，建立农民建房户型图库
街道办事处作为牵头单位，在尊重村民主人翁地位的前提下，应充分听取民意，委托设计单位结合相关宅基地使用管理标准和建房管理办法来建立农民建房户型图库。设计方案应秉持结构安全、功能现代、风貌乡土、成本经济、绿色环保[3]的宜居型示范原则，针对不同建房面积标准出具三套可供选择的方案。
3.5 设置集中居住区，提升集聚提升村的集聚效应
从村庄长远发展角度出发，结合各村组人口组成来预测人口发展趋势，在集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊融合类村庄设置农民集中居住区，划定建房用地范围，引导有建房需求的农户向这类村庄集聚，以期达到节约用地的目的。住房建设方式采取统规自建，建房方案由农户在批准的建房户型图库里选择。
关键词：农民住房;住房条件改善;南京市六合区
2017年10月，党的十九大报告提出要加快推进农业农村现代化，并指出实施乡村振兴战略所要遵循的总体要求——产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，而生态宜居首先就需要关注农民住房问题。2020年12月，全国住房和城乡建设工作会议又提出应提升农房现代化水平，农民住房问题再次得到广泛关注。因此，本文以南京市六合区农民住房条件为例，通过分析该区农民住房条件的总体情况，指出其存在的不足，并就此提出一系列的改善对策，以期为六合区乃至全国其他地区的农民住房条件改善提供借鉴。
1 农民住房条件改善的必要性
1.1 宅基地管理和农民建房管理所需
我国幅员辽阔——陆地面积约为960万km2，然而我国人口众多——现已超过14亿人口，土地资源相对不足也是一个不争的事实。加上土地资源分布存在着地区差异，东南沿海地区的土地资源也日益稀缺，这就要求我们必须集约使用每一寸土地。而宅基地是广大农民建设住房的建设用地，同样存在着有限性。目前农村宅基地使用和村民建房存在着“一户多宅”“私自占用村集体用地”“超标准建设”等情况，大量的村庄集体建设用地被占用，村庄公共空间被挤压，造成有建房需求的农户无地可使用，村庄公共道路、公厕等配套基础设施无地可落实，这严重阻碍了村庄的健康发展。
1.2 农民住房需求分化所需
改革开放以后，我国经济高速增长，广大农民也逐渐剥离于以农业为主的生产生活方式。从拥有住房这一视角可以把农民划分为城镇有房户、城乡兼房户和农村有房户。这三种类型的农民对于住房自然也有不同的需求：①城镇有房户。该类人群已举家迁入城镇，在农村的宅基地已退出或被征用，他们对农村住房条件的要求仅限于对农村各项基础设施的完善，满足于其对故乡发展的自豪感。对于这一类纯户籍农民而言，他们已经丧失了申请宅基地建房的资格，必须谨防其回乡违规占用宅基地建房。②城乡兼房户。该类人群在城镇和农村都拥有住房，生活、工作都在城里，已习惯于城市生活，难以再举家回归乡村，农村住房是其家庭的一项财产性资产。该类人群根据其经济条件又可分为两类，并且两类人群对于住房条件的要求也各异：经济条件较好的人群，他们把农村住房作为节假日回归故里、度假休闲的去处，对住房条件的要求较高;经济条件一般的人群，他们没有改善农村住房的经济条件，期望房屋被征用从而获得货币补偿，对住房条件的要求不高。③农村有房户。该类人群只拥有农村住房，农村住房既是其唯一生活的地方，也是其重要的财产性资产，农民住房条件直接关系其生活质量，他们对农民住房条件改善的需求也最为迫切。
2 六合区农民住房条件的现状
六合区全区面积为1471 km2，辖9个街道（镇），合计93个行政村、2549个自然村，其中规划集聚提升類村庄为84个，特色保护类村庄为84个，城郊融合类村庄为19个，其他一般村庄为1691个，搬迁撤并类村庄为 671个。据统计，2019年，该区共办理723户农民翻建审批手续，3户新增宅基地建房审批手续;2020年，该区共办理679户农民翻建审批手续，3户新增宅基地建房审批手续。该区农民建房主要以原宅基地翻扩建需求为主，少数家庭因分户而需要申请新的宅基地建房。
2.1 宅基地使用情况
宅基地是农村房屋的载体，是农民群众衣食住行活动空间的载体，改善农民住房条件首先需要研究宅基地使用情况。六合区严格遵循《江苏省土地管理条例》中的规定：人均耕地面积不足1/15 hm2，宅基地面积不超过 135㎡/户;已办理过集体土地使用权证的，实际使用面积大于135㎡且小于170㎡的，以证载面积为主;实际使用面积大于170㎡，确权面积为170㎡。该区宅基地使用存在的主要问题包括三个方面：①农民超面积占用村庄建设用地。越来越多的农民为了修建前后院，扩大自家庭院面积，违规（超面积）占用大量的村庄建设用地，甚至出现侵占农用地的现象。据统计，本地区有的农民住房（含庭院）占地面积约为400㎡，远高于《江苏省土地管理条例》中所规定的上限。大量村庄建设用地被占用，公共空间被挤压，造成有建房需求的农户无地可用，村庄公共道路、公厕等设施无地可落实。由此可见，本地区宅基地使用存在的超面积占用问题不容小觑。②缺少建设用地指标。部分农民建房需要使用建设用地指标来办理农用地转建设用地，而区级及街道（镇）一级政府很有可能没有相应的建设用地指标安排，导致此类业务无法办理。③农用地转建设用地审批办理周期长。即使区级及街道（镇）一级政府有相应的建设用地指标安排，但农用地转建设用地的审批办理所涉及的部门较多，办理程序不明，办理周期较长，不能及时有效地解决农民建房用地需求。
2.2 农民住房总体情况
六合区虽位于长江以北、南京市北部，但属省会城市，整体经济条件较好。农民住房多于2000年之后改建，建设年代较短，房屋主体质量较好，建筑层数以两层为主，基本能满足农民的使用需求。该区农民住房存在的主要问题包括两个方面：①建房面积标准不能满足实际需求。《江苏省土地管理条例》规定：本地区的宅基地面积不超过 135㎡/户，拟建房屋占地面积不得超过宅基地面积的70%（94.5㎡）。根据《南京市六合区农村村民建房规划管理实施细则》（六政规[2018]1号）（简称《实施细则》），该区的建筑面积标准为1—3人户不超150㎡;4人户不超200㎡;5人户及以上不超250㎡。农民建房由于户型简单，楼房上下建筑面积基本一样。而目前六合区农民住宅底层建筑面积通常至少为80㎡（8m×10m），总建筑面积必然超过150㎡，对于1—3人的农户而言，这一面积就已属于超标准建设;对于5人及以上的农户，如果所建房屋底层建筑面积采用标准上限94.5㎡，那么两层房屋的总建筑面积也仅为189㎡，远低于250㎡的上限，不能满足其使用需求。②建房管理文件未考虑乡规民约。《实施细则》虽允许农户建设三层楼房，但农村有约定俗成的建房规定，如建房檐口高度不能高于左右邻居房屋的檐口高度，新建房屋前侧不能超出左右邻居前侧，否则即使满足相关规范要求，也会引起邻里纠纷，最终无法建设。 3 农民住房条件改善对策
结合六合区农村房屋总体情况较好，农户无大量集中建房需求的实际情况。针对六合区城乡兼房户和农村有房户对住房改善的需求，建议采取“引导集中、尊重留村”的路径来改善农民住房条件，即引导有新建、翻建住房需求的村民，特别是纳入搬迁撤并类村庄或村组规模较小、位置较偏远的村庄村民，进入集中居住区建房;同时，尊重村民选择继续留在原村组的建房意愿。下文就“引导集中、尊重留村”路径提出以下改善对策：
3.1 规划先行，落实、落细实用性村庄规划
村庄规划是指导村庄科学、合理、有序建设发展的详细规划，是各级职能部门核发乡村建设项目许可的法定依据，也是基层政府具体实施各项乡村建设计划的基本遵循。改善农民住房条件必须厘清村庄发展思路，明确村庄定位、发展目标、重点任务，结合国土空间规划，依据《六合区镇村布局规划》（2019 版），确定村庄发展边界，合理配置村民建房所需的建設用地和各类配套设施用地，编制村庄实用性规划，做到农民住房发展有遵循、建设有依据，落实、落细实用性村庄规划。
3.2 创新思维，建立宅基地使用、退出机制
创新思维、研究农村“三块地”改革，探索建立宅基地超标有偿使用与腾退机制，提高农民有偿使用宅基地的意识，保障农民用地公平;综合利用多种方式来推进农民住房条件改善，因地制宜地采取自营、出租、入股等多种方式来盘活宅基地使用权，使闲置的农村宅基地和农房能够得到有效利用。同时，区、街两级人民政府必须保障村民建房用地指标，优化、明确村民建房用地“农用地转建设用地”办理程序，对于符合新增宅基地建房条件的农户，必须保障其宅基地用地需求。
3.3 严格建房审批程序，注重批后管理
农村宅基地是赋予农民群众的一项权益，既要确保广大农户的住房权益，又要谨防不符合条件的建房行为，严格建房审批手续，注重批后管理，通过严格控制改建、新建房屋的占地面积，以腾退部分原来超标或粗放利用的宅基地，从而达到集约节约的利用效果。明确责任，村居、城管负责违章建设活动的查处、纠正;农业农村、国土资源、城建部门负责宅基地和住房面积的核实，分工协作，加强建房放线、验线等程序管理。严格执行“拆旧建新”“腾退多占宅基地”的管控措施。
3.4 尊重村民主人翁地位，建立农民建房户型图库
街道办事处作为牵头单位，在尊重村民主人翁地位的前提下，应充分听取民意，委托设计单位结合相关宅基地使用管理标准和建房管理办法来建立农民建房户型图库。设计方案应秉持结构安全、功能现代、风貌乡土、成本经济、绿色环保[3]的宜居型示范原则，针对不同建房面积标准出具三套可供选择的方案。
3.5 设置集中居住区，提升集聚提升村的集聚效应
从村庄长远发展角度出发，结合各村组人口组成来预测人口发展趋势，在集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊融合类村庄设置农民集中居住区，划定建房用地范围，引导有建房需求的农户向这类村庄集聚，以期达到节约用地的目的。住房建设方式采取统规自建，建房方案由农户在批准的建房户型图库里选择。