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摘 要：行政执法行为的合法性和规范化程度直接关系到公众的切身利益和整个社会的健康发展。目前，行政执法行为尚有很多不尽如人意之处，在诸多环节中，执法监督是否有力是一个重要因素。我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，对国家法律实施的各个领域实施法律监督，加强对法律实施的监督，是实现依法治国方略的重要措施。其中检察机关对行政机关的执法活动实行法律监督，对于有效地规范行政权，维护公共利益，维护社会主义法制能起到积极的保障作用。本篇分析了检察机关对行政执法活动监督的理论依据，指出当前存在的问题，最后从立法建议、权力保障等方面提出对策和建议，旨在为检察机关更好地履行法律监督职能提供参考。
关键词：行政执法；检察监督
行政权是国家权力的重要组成部分，具有广泛性的特点，其依法行使与否直接影响公民、法人和其他组织的合法权益。一切权力都要受到监督，否则就要产生腐败，行政权力也是如此。检察机关作为国家的法律监督机关，对行政执法活动实施监督对于促进依法行政，推进依法治国有着重大意义。检察机关的法律监督，主要通过对行政执法人员的滥用职权、玩忽职守等犯罪行为的查处来实现。此外，检察机关可以对已发生法律效力的行政判决、裁定进行抗诉，这从某种意义上来说，也是对行政执法活动的一种监督。但检察机关对于行政执法活动的监督面太狭窄，目前仅限于对行政机关执法活动中的犯罪行为进行监督，尚有大量没有构成犯罪的行政违法行为还未纳入检察监督范围，促使该部分行为游离于法律监督范围之外。因此，如何采取有效措施避免行政违法行为的监督处于“真空地带”，如何加强对行政执法活动的监督力度都是当前值得探讨的问题。
一、行政执法检察监督之理论依据
（一）行政执法检察监督之法律依据。 我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式做出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。此外，我国的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及看守所、有关劳动改造和劳动教养条例等也都明文规定了人民检察院负有对行政执法进行监督的权力和职责，这为检察机关开展行政执法监督提供了具体的法律依据。我国《宪法》还规定：人民检察院依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。这赋予了检察机关享有对行政执法进行监督的独特权力。因此，对行政执法进行监督是我国宪法和法律赋予检察机关的权力，同时更是检察机关的神圣职责。
（二）行政执法检察监督之制度基础。检察机关对行政执法活动实施法律监督，以对行政机关移送罪案活动的监督为切入点。检察机关通过对行政机关移送罪案的监督，防止以罚代刑，纠正和制裁行政机关及其工作人员以行政权违法抵制司法权的行为，保证刑事、行政等法律的统一正确实施。目前，我国已经制定了监督行政机关执法活动的相关原则和制度，在一定的程度上可以对行政机关执法活动实施法律监督。2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，首次以行政立法的形式确立了检察机关对行政机关移送罪案活动实行法律监督的原则，把法律监督宪法原则进一步细化，为人民检察院从诉讼监督拓展到行政执法监督提供了原则基础。
检察机关对行政执法活动的法律监督实务的操作制度方面，也已经渐显端倪。最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局等机关联合制订《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》，初步确立了行政执法机关移送渎职犯罪案件制度。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对接受行政执法机关移送罪案的审查处理，对行政执法机关不依法移送涉嫌犯罪案件的检察建议等方面作出了规定。此外，《刑法》第402条关于行政执法人员徇私舞弊不移送刑事案件犯罪的定罪处罚的规定，为检察机关实施行政机关移送罪案的法律监督提供了刑事法律强有力的监督效力保障。
（三）行政执法检察监督之必然性。我国检察机关从“一般监督”转向法律监督，对检察权进行了重大调整，符合建国初期我国政治、经济和社会发展需要。随着我国社会主义建设进程的加快，国家将根据实际需要，也不断地调整检察机关法律监督的范围。改革开放以来，检察机关法律监督的范围不断扩大。检察机关的诉讼监督从刑事诉讼监督拓展到民事、行政诉讼监督；刑事诉讼监督也从侦查监督、审判监督、刑罚执行监督拓展到刑事立案监督。此外，检察机关的侦查监督、审判监督也有新的发展。检察事业发展到今天，已经具有比较完整的理论和制度体系，我国当代检察学的创立和发展，检察制度从简单到高度发达，为法律监督从诉讼监督向行政执法活动监督奠定了基础，为检察事业今后发展壮大提供了坚实的保障。对行政机关不移送涉嫌犯罪案件的法律监督，是检察机关立足于诉讼监督，对与诉讼活动密切相关的行政执法活动实行法律监督的重要方式。这一新领域的法律监督，使检察机关从诉讼监督拓展到了行政执法监督，使检察权更加符合其宪法地位的要求，更加能体现检察职能作用，顺应了我国法制建设发展趋势，它也将成为检察机关法律监督理论和实践发展的重大新课题。
（四）行政执法检察监督之紧迫性。在现阶段，我国检察机关的法律监督，仅限于诉讼活动监督（对劳动教养场所的行政处罚执行监督除外），对行政执法监督几乎处于空白状态。著名法学家、我国当代检察学创始人王桂五教授在1987年就敏锐地指出：“在行政违法行为庇护下发生的违法犯罪问题，仅依靠行政机关本身是解决不了的，检察机关有监督的必要；监督行政机关的违法性为，应当放在检察机关的视线之内，而不应该放在检察机关的视线之外。”行政机关存在的以罚代刑、地方和部门保护主义，造成行政机关不移送罪案的违法行为大量存在，成为社会关注的热点问题。因此，对行政执法活动实行法律监督，纠正和制裁行政机关及其工作人员以罚代刑的违法行为，已成为我国法制建设发展的客观要求。
二、 行政执法检察监督之现状考察
（一）法律监督范围与监督职能不相适应。从《人民检察院组织法》以及三大诉讼法的有关规定来看，现行检察机关的“法律监督”基本上局限于司法监督和国家工作人员职务犯罪的侦查，对行政执法机关及其工作人员的违法行为实施法律监督基本上没有规定。我国现行检察制度基本上是司法监督制度，法律监督的诉讼性十分突出，而对除了劳动教养执行监督外行政执法活动的监督几乎是空白。对司法活动监督中发现行政执法机关的违法行为（犯罪行为除外），检察机关也只是提出检察建议，没有对行政违法行为的纠正和制裁的监督制度。通过参与诉讼而对国家法制实施监督，是我国检察机关的优势和特点，但也有不足。检察机关不参与诉讼领域以外的重大行政执法活动的法律监督，自然就降低了检察机关的法律地位，实际已经成为诉讼监督机关而不是完整意义上的国家法律监督机关。缺乏对行政执法活动的监督，法律监督是不全面的，检察机关的维护法制统一正确实施的职能就不能充分地体现出来，检察机关的宪法地位和法律监督职能就名不副实了。随着我国法制建设的发展，检察机关对行政执法活实施的监督的迫切性日益明显。
（二）法律依据规定过于原则化。目前检察机关开展法律监督的法律依据有：1、宪法和组织法等基本法律。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”《中华人民共和国检察官法》第3条规定：“检察官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务”。 还有与法律监督相关的其它部门法，如民事行政诉讼法，也只原则规定了“有权进行监督”。可以看出，宪法、基本法对行政执法活动的检察监督均是原则规定多，实务规定少，操作性不强。如何监督，怎样监督，法律并没有给出具体的操作规程。仅有宣告式的权限规定，而没有具体的程序性规定，这种监督只能是空中楼阁，要求式的、口号式的，看起来很严格，却难以落到实处。
（三）缺乏违法纠正和责任追究的权力保障。我国现行法律监督制度主要还是提起诉讼制度，注重使用诉讼手段和方式实施法律监督，忽视违法纠正、责任追究的实践运用，导致违法纠正和责任追究出现空白。对行政违法行为，检察机关只是发出检察建议，却没有提起行政机关违法责任人处分的权力；检察机关对通知公安机关立案而公安机关不予立案的行为，也只是发出纠正违法通知，对公安机关不执行的违法行为，检察机关就没有进一步的纠正措施了。看来仅仅靠纠正违法而不追究违法行为人的责任，缺少指令性的权威规定，容易使被监督者愿纠正就纠正，不愿纠正即扯皮，拖延或置之不理，特别是非诉讼形式的法律监督，被监督者不纠正其违法行为时，不负任何法律责任，检察机关则束手无策，无能为力，如此必然导致违法行为再次出现，法律监督的作用就无从体现。因此，没有赋予检察机关强有力的责任追究权利来作保证，法律监督就很难发挥其应有的作用。
（四）现有体制导致法律监督阻碍重重。法律监督是行政法治的应有之意，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。在司法实践中，检察机关依法对行政执法行使法律监督权还有一定的阻力和障碍。一是作为监督者的检察机关受到本身体制的限制，对于行政执法监督，检察机关一直勉为其难。在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着很强的依附关系，机构的设立、人员编制、检察经费等都必须依赖于地方行政机关，地方行政机关职能部门随便都能给检察机关下个文件、发个通知，许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系。如此，设在行政辖区内的检察机关，实际上成为“地方检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门与其他行政机关处于“同等”地位。如此导致检察机关的威信不断削弱，法律监督更无从谈起。不难发现，检察机关虽然在我国国家机构中处于“一府两院”的崇高地位，但由于国情特殊，实际地位则不然，对行政权力的影响力和约束力极为有限，影响了监督职能作用的发挥。
三、行政执法检察监督机制之构建
（一）立法建议。作为国家的专门法律监督机关，其监督的范围应该是全面的，包括对国家所有法律实施活动的监督，对行政执法行为的监督当然也不例外。对于行政执法活动的监督与制约，虽然有宪法、行政法规或其他规范性文件的法律法规进行规范，但是宪法、刑事诉讼法等对此规定都是极其概括与抽象的，对于具体监督权限的规定更是鲜见。一些地方的检察机关牵头与各行政机关会签的衔接机制的规定，本身并不具有法律效力，能否执行，完全依靠各执行机关自我约束。对此，建议全国人大颁布专门的法律或立法解释，明确检察机关对行政执法活动的监督，提升检察机关对行政执法活动实施监督的法律地位，强化对行政执法活动的监督权，对监督的内容、范围、监督的权限、操作程序、对违法不受监督的制裁等方面作出详尽的细则规定，以保障法律监督工作有法可依，逐步纳入法制化、规范化的轨道。
（二）权力保障。赋予检察机关履行监督的必要权力，细化对检察机关的权力、义务以及行政执法机关的配合义务之规定，以便使检察监督行政执法的权力真正落到实处。其具体应当涵括以下几方面：1、对于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政执法机关应负有向检察机关及时通报和备案的义务。可以在相关立法中明确规定：对于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政执法机关在查处过程中应及时向人民检察院通报和备案，并可以就涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题进行咨询。对于行政执法机关将案件移送公安机关的具体条件、方式以及移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当确立可操作性的规定，以便于检察机关监督。由此，使得检察机关能够对行政执法行为同步实施监督，也使行政机关在行政违法行为同时构成行政犯罪时，能及时将案件移送公安机关，而不是以罚代刑。2、赋予检察机关对行政执法机关和公安机关的案卷调阅权。 对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪的案件，有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关应当有权介人行政执法机关的执法活动，向行政执法机关查询案件情况。同时应当赋予检察机关对行政执法机关和公安机关的案卷调阅权，以确保检察机关能够及时了解行政执法机关或者公安机关掌握了哪些证据以及后者做出的处理是否得当，同时能够防止证据灭失，并便于对相关人员的演职犯罪进行调查。3、赋予检察机关对拒绝移送刑事案件的行政执法人员的建议处分权和刑事追究权。检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，或者明知违法行为构成犯罪而故意作为一般行政违法行为对行为人先行适用了行政处罚的，有权要求乃至于责令行政执法机关将案件移送司法机关作为刑事案件予以立案。经要求或者责令而行政执法机关拒绝移送的，可建议监察部门或上级行政机关对不移送案件的行政机关主管人员和直接责任人员予以行政处分，并更换办案人员。有关行政机关在接到处分建议后，应当限期启动处分程序，并将处理结果及时反馈检察机关。4、明确行政执法机关对检察监督的协助义务。在检察机关监督行政执法活动的过程中，应当对行政执法机关予以合理的定位，明确行政执法机关协助检察监督的义务，以确保检察机关监督行政执法的权力真正得以实现。5、违法行为纠正和责任追究的执行回告义务。监督必须有结果反馈。没有结果反馈的监督，是软弱的，缺乏监督效力的。象逮捕执行回告一样，公安机关也应该向检察机关反馈立案通知等纠正违法行为的执行情况。特别是要注重违法责任追究执行回告的制度规范建设。
（三）机构设置。建议在检察机关内部设立行政执法检察室，目的在于直接监督、了解行政执法机关的执法过程，从形式上和实体上保证法律监督工作的到位。 通过对违法行政执法行为提出要求纠正的检察建议、支持起诉、提起公诉或提起抗诉、追究相关责任人员个人责任等来实现对行政执法活动的检察监督。具体可操作如下：1、召开由主要行政执法部门参加的座谈会，在每单位确定1-2名监督联络员，明确其工作职责，形成立体化、体系化、常态化的工作格局；不定期召开主要行政执法单位联席会，加强工作联系，建立情况信息通报制度，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享。2、在工作的布局上，不纠缠于细枝末节，而是着眼于重要部门和重点环节。并积极与行政执法部门协调，在原有基础上进一步实现重大行政执法活动、专项行政执法活动在行政执法监督办公室的备案，并时时跟踪其进程，以有效实行监督。3、要加大宣传力度，进一步扩大行政执法监督工作的社会影响，力尤其是在本地的知名度，以更好的推动工作开展。
（四）体制改革。司法实践中，检察机关依法对行政执法行使监督权存在的阻力和障碍问题与现有体制的局限性关系甚大。因此，要加强行政执法检察监督，就必须改革现有的与法治建设不相适应的体制。一是改变检察机关对地方行政机关的依附关系。建议检察机关机构的设立、人员编制、检察经费等问题由上级人民检察院统一负责，减少检察机关对地方行政机关的依赖，逐步消除执法过程中存在的障碍。二是减少检察机关参与与检察工作、服务大局工作无关的事务。 当前地方行政机关通知多，事务性工作多，而检察机关由于人员有限，办案压力大，经常超负荷工作，因此对地方行政机关的通知已是疲于应付，二者之间已形成一对突出的矛盾。建议地方政府出台相关规定，地方行政机关不得随意给检察机关下文件、发通知，确保检察工作得以顺利开展，更好地为打击犯罪，构建和谐社会作出更大的贡献。
参考文献：
［1］ 周长军、王海平：《论行政执法的检察监督》，《政法论丛》2006年第6期。
［2］ 刘树选、王雄飞：《法律监督理论与检察监督权》，《人民检察》，1999年第9期。
［3］蒙旗：《论检察权弱化原因与完善检察权》，http://www.gxjc.gov.cn。
关键词：行政执法；检察监督
行政权是国家权力的重要组成部分，具有广泛性的特点，其依法行使与否直接影响公民、法人和其他组织的合法权益。一切权力都要受到监督，否则就要产生腐败，行政权力也是如此。检察机关作为国家的法律监督机关，对行政执法活动实施监督对于促进依法行政，推进依法治国有着重大意义。检察机关的法律监督，主要通过对行政执法人员的滥用职权、玩忽职守等犯罪行为的查处来实现。此外，检察机关可以对已发生法律效力的行政判决、裁定进行抗诉，这从某种意义上来说，也是对行政执法活动的一种监督。但检察机关对于行政执法活动的监督面太狭窄，目前仅限于对行政机关执法活动中的犯罪行为进行监督，尚有大量没有构成犯罪的行政违法行为还未纳入检察监督范围，促使该部分行为游离于法律监督范围之外。因此，如何采取有效措施避免行政违法行为的监督处于“真空地带”，如何加强对行政执法活动的监督力度都是当前值得探讨的问题。
一、行政执法检察监督之理论依据
（一）行政执法检察监督之法律依据。 我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式做出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。此外，我国的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及看守所、有关劳动改造和劳动教养条例等也都明文规定了人民检察院负有对行政执法进行监督的权力和职责，这为检察机关开展行政执法监督提供了具体的法律依据。我国《宪法》还规定：人民检察院依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。这赋予了检察机关享有对行政执法进行监督的独特权力。因此，对行政执法进行监督是我国宪法和法律赋予检察机关的权力，同时更是检察机关的神圣职责。
（二）行政执法检察监督之制度基础。检察机关对行政执法活动实施法律监督，以对行政机关移送罪案活动的监督为切入点。检察机关通过对行政机关移送罪案的监督，防止以罚代刑，纠正和制裁行政机关及其工作人员以行政权违法抵制司法权的行为，保证刑事、行政等法律的统一正确实施。目前，我国已经制定了监督行政机关执法活动的相关原则和制度，在一定的程度上可以对行政机关执法活动实施法律监督。2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，首次以行政立法的形式确立了检察机关对行政机关移送罪案活动实行法律监督的原则，把法律监督宪法原则进一步细化，为人民检察院从诉讼监督拓展到行政执法监督提供了原则基础。
检察机关对行政执法活动的法律监督实务的操作制度方面，也已经渐显端倪。最高人民检察院、公安部、国家工商行政管理局等机关联合制订《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》，初步确立了行政执法机关移送渎职犯罪案件制度。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对接受行政执法机关移送罪案的审查处理，对行政执法机关不依法移送涉嫌犯罪案件的检察建议等方面作出了规定。此外，《刑法》第402条关于行政执法人员徇私舞弊不移送刑事案件犯罪的定罪处罚的规定，为检察机关实施行政机关移送罪案的法律监督提供了刑事法律强有力的监督效力保障。
（三）行政执法检察监督之必然性。我国检察机关从“一般监督”转向法律监督，对检察权进行了重大调整，符合建国初期我国政治、经济和社会发展需要。随着我国社会主义建设进程的加快，国家将根据实际需要，也不断地调整检察机关法律监督的范围。改革开放以来，检察机关法律监督的范围不断扩大。检察机关的诉讼监督从刑事诉讼监督拓展到民事、行政诉讼监督；刑事诉讼监督也从侦查监督、审判监督、刑罚执行监督拓展到刑事立案监督。此外，检察机关的侦查监督、审判监督也有新的发展。检察事业发展到今天，已经具有比较完整的理论和制度体系，我国当代检察学的创立和发展，检察制度从简单到高度发达，为法律监督从诉讼监督向行政执法活动监督奠定了基础，为检察事业今后发展壮大提供了坚实的保障。对行政机关不移送涉嫌犯罪案件的法律监督，是检察机关立足于诉讼监督，对与诉讼活动密切相关的行政执法活动实行法律监督的重要方式。这一新领域的法律监督，使检察机关从诉讼监督拓展到了行政执法监督，使检察权更加符合其宪法地位的要求，更加能体现检察职能作用，顺应了我国法制建设发展趋势，它也将成为检察机关法律监督理论和实践发展的重大新课题。
（四）行政执法检察监督之紧迫性。在现阶段，我国检察机关的法律监督，仅限于诉讼活动监督（对劳动教养场所的行政处罚执行监督除外），对行政执法监督几乎处于空白状态。著名法学家、我国当代检察学创始人王桂五教授在1987年就敏锐地指出：“在行政违法行为庇护下发生的违法犯罪问题，仅依靠行政机关本身是解决不了的，检察机关有监督的必要；监督行政机关的违法性为，应当放在检察机关的视线之内，而不应该放在检察机关的视线之外。”行政机关存在的以罚代刑、地方和部门保护主义，造成行政机关不移送罪案的违法行为大量存在，成为社会关注的热点问题。因此，对行政执法活动实行法律监督，纠正和制裁行政机关及其工作人员以罚代刑的违法行为，已成为我国法制建设发展的客观要求。
二、 行政执法检察监督之现状考察
（一）法律监督范围与监督职能不相适应。从《人民检察院组织法》以及三大诉讼法的有关规定来看，现行检察机关的“法律监督”基本上局限于司法监督和国家工作人员职务犯罪的侦查，对行政执法机关及其工作人员的违法行为实施法律监督基本上没有规定。我国现行检察制度基本上是司法监督制度，法律监督的诉讼性十分突出，而对除了劳动教养执行监督外行政执法活动的监督几乎是空白。对司法活动监督中发现行政执法机关的违法行为（犯罪行为除外），检察机关也只是提出检察建议，没有对行政违法行为的纠正和制裁的监督制度。通过参与诉讼而对国家法制实施监督，是我国检察机关的优势和特点，但也有不足。检察机关不参与诉讼领域以外的重大行政执法活动的法律监督，自然就降低了检察机关的法律地位，实际已经成为诉讼监督机关而不是完整意义上的国家法律监督机关。缺乏对行政执法活动的监督，法律监督是不全面的，检察机关的维护法制统一正确实施的职能就不能充分地体现出来，检察机关的宪法地位和法律监督职能就名不副实了。随着我国法制建设的发展，检察机关对行政执法活实施的监督的迫切性日益明显。
（二）法律依据规定过于原则化。目前检察机关开展法律监督的法律依据有：1、宪法和组织法等基本法律。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”《中华人民共和国检察官法》第3条规定：“检察官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务”。 还有与法律监督相关的其它部门法，如民事行政诉讼法，也只原则规定了“有权进行监督”。可以看出，宪法、基本法对行政执法活动的检察监督均是原则规定多，实务规定少，操作性不强。如何监督，怎样监督，法律并没有给出具体的操作规程。仅有宣告式的权限规定，而没有具体的程序性规定，这种监督只能是空中楼阁，要求式的、口号式的，看起来很严格，却难以落到实处。
（三）缺乏违法纠正和责任追究的权力保障。我国现行法律监督制度主要还是提起诉讼制度，注重使用诉讼手段和方式实施法律监督，忽视违法纠正、责任追究的实践运用，导致违法纠正和责任追究出现空白。对行政违法行为，检察机关只是发出检察建议，却没有提起行政机关违法责任人处分的权力；检察机关对通知公安机关立案而公安机关不予立案的行为，也只是发出纠正违法通知，对公安机关不执行的违法行为，检察机关就没有进一步的纠正措施了。看来仅仅靠纠正违法而不追究违法行为人的责任，缺少指令性的权威规定，容易使被监督者愿纠正就纠正，不愿纠正即扯皮，拖延或置之不理，特别是非诉讼形式的法律监督，被监督者不纠正其违法行为时，不负任何法律责任，检察机关则束手无策，无能为力，如此必然导致违法行为再次出现，法律监督的作用就无从体现。因此，没有赋予检察机关强有力的责任追究权利来作保证，法律监督就很难发挥其应有的作用。
（四）现有体制导致法律监督阻碍重重。法律监督是行政法治的应有之意，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。在司法实践中，检察机关依法对行政执法行使法律监督权还有一定的阻力和障碍。一是作为监督者的检察机关受到本身体制的限制，对于行政执法监督，检察机关一直勉为其难。在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着很强的依附关系，机构的设立、人员编制、检察经费等都必须依赖于地方行政机关，地方行政机关职能部门随便都能给检察机关下个文件、发个通知，许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系。如此，设在行政辖区内的检察机关，实际上成为“地方检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门与其他行政机关处于“同等”地位。如此导致检察机关的威信不断削弱，法律监督更无从谈起。不难发现，检察机关虽然在我国国家机构中处于“一府两院”的崇高地位，但由于国情特殊，实际地位则不然，对行政权力的影响力和约束力极为有限，影响了监督职能作用的发挥。
三、行政执法检察监督机制之构建
（一）立法建议。作为国家的专门法律监督机关，其监督的范围应该是全面的，包括对国家所有法律实施活动的监督，对行政执法行为的监督当然也不例外。对于行政执法活动的监督与制约，虽然有宪法、行政法规或其他规范性文件的法律法规进行规范，但是宪法、刑事诉讼法等对此规定都是极其概括与抽象的，对于具体监督权限的规定更是鲜见。一些地方的检察机关牵头与各行政机关会签的衔接机制的规定，本身并不具有法律效力，能否执行，完全依靠各执行机关自我约束。对此，建议全国人大颁布专门的法律或立法解释，明确检察机关对行政执法活动的监督，提升检察机关对行政执法活动实施监督的法律地位，强化对行政执法活动的监督权，对监督的内容、范围、监督的权限、操作程序、对违法不受监督的制裁等方面作出详尽的细则规定，以保障法律监督工作有法可依，逐步纳入法制化、规范化的轨道。
（二）权力保障。赋予检察机关履行监督的必要权力，细化对检察机关的权力、义务以及行政执法机关的配合义务之规定，以便使检察监督行政执法的权力真正落到实处。其具体应当涵括以下几方面：1、对于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政执法机关应负有向检察机关及时通报和备案的义务。可以在相关立法中明确规定：对于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政执法机关在查处过程中应及时向人民检察院通报和备案，并可以就涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题进行咨询。对于行政执法机关将案件移送公安机关的具体条件、方式以及移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当确立可操作性的规定，以便于检察机关监督。由此，使得检察机关能够对行政执法行为同步实施监督，也使行政机关在行政违法行为同时构成行政犯罪时，能及时将案件移送公安机关，而不是以罚代刑。2、赋予检察机关对行政执法机关和公安机关的案卷调阅权。 对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪的案件，有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关应当有权介人行政执法机关的执法活动，向行政执法机关查询案件情况。同时应当赋予检察机关对行政执法机关和公安机关的案卷调阅权，以确保检察机关能够及时了解行政执法机关或者公安机关掌握了哪些证据以及后者做出的处理是否得当，同时能够防止证据灭失，并便于对相关人员的演职犯罪进行调查。3、赋予检察机关对拒绝移送刑事案件的行政执法人员的建议处分权和刑事追究权。检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，或者明知违法行为构成犯罪而故意作为一般行政违法行为对行为人先行适用了行政处罚的，有权要求乃至于责令行政执法机关将案件移送司法机关作为刑事案件予以立案。经要求或者责令而行政执法机关拒绝移送的，可建议监察部门或上级行政机关对不移送案件的行政机关主管人员和直接责任人员予以行政处分，并更换办案人员。有关行政机关在接到处分建议后，应当限期启动处分程序，并将处理结果及时反馈检察机关。4、明确行政执法机关对检察监督的协助义务。在检察机关监督行政执法活动的过程中，应当对行政执法机关予以合理的定位，明确行政执法机关协助检察监督的义务，以确保检察机关监督行政执法的权力真正得以实现。5、违法行为纠正和责任追究的执行回告义务。监督必须有结果反馈。没有结果反馈的监督，是软弱的，缺乏监督效力的。象逮捕执行回告一样，公安机关也应该向检察机关反馈立案通知等纠正违法行为的执行情况。特别是要注重违法责任追究执行回告的制度规范建设。
（三）机构设置。建议在检察机关内部设立行政执法检察室，目的在于直接监督、了解行政执法机关的执法过程，从形式上和实体上保证法律监督工作的到位。 通过对违法行政执法行为提出要求纠正的检察建议、支持起诉、提起公诉或提起抗诉、追究相关责任人员个人责任等来实现对行政执法活动的检察监督。具体可操作如下：1、召开由主要行政执法部门参加的座谈会，在每单位确定1-2名监督联络员，明确其工作职责，形成立体化、体系化、常态化的工作格局；不定期召开主要行政执法单位联席会，加强工作联系，建立情况信息通报制度，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享。2、在工作的布局上，不纠缠于细枝末节，而是着眼于重要部门和重点环节。并积极与行政执法部门协调，在原有基础上进一步实现重大行政执法活动、专项行政执法活动在行政执法监督办公室的备案，并时时跟踪其进程，以有效实行监督。3、要加大宣传力度，进一步扩大行政执法监督工作的社会影响，力尤其是在本地的知名度，以更好的推动工作开展。
（四）体制改革。司法实践中，检察机关依法对行政执法行使监督权存在的阻力和障碍问题与现有体制的局限性关系甚大。因此，要加强行政执法检察监督，就必须改革现有的与法治建设不相适应的体制。一是改变检察机关对地方行政机关的依附关系。建议检察机关机构的设立、人员编制、检察经费等问题由上级人民检察院统一负责，减少检察机关对地方行政机关的依赖，逐步消除执法过程中存在的障碍。二是减少检察机关参与与检察工作、服务大局工作无关的事务。 当前地方行政机关通知多，事务性工作多，而检察机关由于人员有限，办案压力大，经常超负荷工作，因此对地方行政机关的通知已是疲于应付，二者之间已形成一对突出的矛盾。建议地方政府出台相关规定，地方行政机关不得随意给检察机关下文件、发通知，确保检察工作得以顺利开展，更好地为打击犯罪，构建和谐社会作出更大的贡献。
参考文献：
［1］ 周长军、王海平：《论行政执法的检察监督》，《政法论丛》2006年第6期。
［2］ 刘树选、王雄飞：《法律监督理论与检察监督权》，《人民检察》，1999年第9期。
［3］蒙旗：《论检察权弱化原因与完善检察权》，http://www.gxjc.gov.cn。