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公共基础设施是区域经济、社会、生态发展的重要支撑。随着社会经济的发展，公众生产生活对基础设施的需求日益旺盛，公共基础设施规模日趋庞大，政府提供公共基础设施的能力提出了更高的要求，也给当期财政带来了巨大的压力。本文通过阐述基础设施类项目在市场中融资的难度，如何正确选择融资方式及有哪些创新的融资方式可以解决基础设施融资难的现状。
一、 基础设施类项目融资方式
（一） 股权型融资方式
PPP项目融资其实即是股权型融资方式，政府部门采用公开招、投标方式让社会资本方积极参与，一起合作，共同进行基础设施项目建设的一种融资，是现如今比较普遍常用的基础设施项目动作模式。这种模式主要是希望社会资本方能够多参与到政府公建项目的建设及服务中，从而获得比政府方独自运作有更好的成效。股权型融资方式主要由社会资本方负责融资，政府部门则主工通过特许经营权、合理定价、财政补贴等方式对PPP 项目进行参与，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。以风险共担、利益共享特征的政府和社会资本合作模式，是一种提供公共产品和服务的新途径，集合了政府和社会资本的双重优势，项目周期长、资金投量大。
（二）债权型融资方式
地方政府基础设施项目的债权型融资方式也可分为直接融资与间接融资。直接融资由地方政府通过发行地方政府债券实现。其中，针对特定基建项目的债权融资，通过发行地方政府专项债券实现。基建项目的间接融资途径不仅包括从商业银行获得商业贷款，也包括从政策性银行获得政策性贷款。当前法律明确地方政府只能通过发行债券方式进行融资。
（三） 其他方式
地方政府还可通过与委托代建方签订委托代建协议，委托代建特点就是由专业化的代建方负责代建项目施工、监理、重要物资设备的招标采购，工程质量、投资、安全生产等管理和项目竣工验收。或与其他社会组织签订政府购买服务合同或政府采购协议，由委托方先行建设工程或提供服务，政府则依据合同约定在某些时点或工程（服务）结束后一次性结清账款的方式，进行资金周转并实现短期融资的需求。
二、基础设施类项目融资中的难度
（一）项目体量大、影响面广、回报周期长、现金流不足
基础设施项目的融资不仅资金量大，还涉及到投资人和多个政府部门，需要建立长期的、复杂的合作关系，将来提供质量持续稳定的服务，以及政府的形象等。因此政府部门的科学决策和有效组织、专业融资顾问机构的高质量工作，是保证项目市场化融资成功的前提。政府的基础设施项目基本属于公益性的项目，没有收益，即没有现金流，无现金流入来覆盖债券的还本付息，因此只能采用一般地方债的方式予以融资，但考虑到目前地方政府债务率的实际情况，不能一味采用发新债还旧债的这种方式，把风险积累到未来，也将控制一般债的发行。
（二）相关领域法制环境不健全
除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向社会资本方开放，不得以任何名义或形式限制社会资本方参与基础设施项目。同时也要避免项目规划、征地拆迁等比较复杂的前期工作由社会资本方承担。国家和地方还没有现成可直接借鉴的经验或固定的操作模式、操作流程，尤其是一些项目属特许经营权的，相关法律法规还不完善，具体运作得不到相应的法律保障，因此构建完善的法律关系难度也非常大，这需要融资顾问精心设计。当然这精心设计不是对项目进行注水，进行化妆，而是要实打实地将有收益的项目进行长远规划。
（三）市场化融资不能理想化
基础设施项目市场化融资，均要遵循国家关于“公开、公平、公正”的原则，通过分开招商竞争的方式来确定合作伙伴。投资人是专业的，理性的，市场是公平的、残酷的，千差万别的项目如只是以一厢情愿的方式，或者以简单的招投标方式，而缺乏详细的融资可行性论证和融资方案设计，无疑加大了项目运作风险，也难以保证融资操作的成功。市场化的融资看中的基础设施类项目盈利率很低，很难面向市场化融资，更难向证券市场融资。
（四）组建专门运作团队至关重要
基础设计项目市场化融资涉及相关的法律法规，技术标准和规范，不管什么项目，无论政府还是社会资本方投资建设或运营，都要遵照执行，并承担相应的责任。这其中涉及这么多专业性的问题，需要专业人员集思广益，确保相关政策公开公平，利民政策落实到位等不同角度的要求，都需要组建专门团队，进行分析研究，不可放任自流，当然政府部门更不可过度干预。比如公募REITs相比傳统公募基金，在基金在发行出售的过程中，对投资者要进行风险提示和适当性管理尤为重要，这就对人才提出更高要求，目前相关人才储备较少，没有专业团队。
三、基础设施项目融资方式选择的策略
（一）获取银行信贷资源
基础设施项目公司注入银行部分资金（定期存款），作为项目公司向银行借钱的保证金（抵押金），剩下部分再通过高额借债去完成项目的建设，这部分借款资金可以达到最初存入银行资金的5至10倍。这类的杠杆贷款主要用于并购领域。由于有收益性的基础设施项目建成后会进入运营期，产生运营收入，取得较好的现金流，这种融资（杠杆贷款）已成为现在项目公司进行基础设施工程建设的新趋势。
（二）及时盘活存量资产
银行将基础设施项目的贷款再进行打包，将有收益，且与风险匹配的资产进行分级打包出售。使用该种方式的主要出发点是将银行账面上的基础设施项目贷款予以变现，增强银行再融资能力。同时能将银行的存量资产盘活，银行也更乐于参与基础设施项目贷款业务。
为有效盘活基础设施存量资产，加强资本市场服务实体经济效率，创新资本市场投融资工具可以开展公募REIts，这可以有两种模式，一种是公募基金加股权模式，即通过公募基金来投资项目公司，直接成为项目公司的股东而持有底层资产;另一种是公募基金加资产支持证券模式，即通过交易结构设计将底层资产打包进行资产证券化，然后再经基金投资资产支持证券。 （三）创新政府债券模式
在单一项目无法平衡的情况下，创新制定多个项目统筹平衡、集合发行债券。一个项目没有收益，可以将周边涉及收益的项目捆绑进行，以有利补充不利，便于融资。可以通过商业银行柜台向个人和中小机构投资者出售政府债券，使投资者可通过商业银行营业网点和线上渠道进行政府债券买卖。该模式下，投资者可随时变现，实现债券市场向零售领域延伸。同时将这些项目的详细进展情况及未来远景规划展示于投资者，让投资者看到政府部门三年、五年甚至十年的规划。
（四）基础设施表外融资新模式
可以通过租赁方式实现表外融资，目前只允许经营性租赁采用表外融资，会计准则只要求资产负债表对融资性租赁的资产与负债予以反映，并对经营租赁予以明确。避免企业大量占用项目资金，资金回笼加速，资本的流动性上升，可以将资源的支配权与使用权分离，承租方往往会想方设法地和出租方签订租赁协议，将租赁期规定得短于准则上限定的年限，使得其虽然从经济实质上已与租赁资产所有权相关的风险和利益基本转让给承租方，但承租方仍然可以作为经营性租赁来处理。
可以通过银行的票据贴现、建立合营公司等方式来减少建设单位的负债压力，降低资产负债率，为其他融资渠道奠定基础。
在国外采用的表外融资方式是合资经营。如果甲企业持有乙企业一定数量、但未达到控股程度的所有者权益，乙企业被称为未合并企业，由于甲企业并不能控制未合并企业即乙企业，因此只须将长期投资作为一项资产予以确认，而不必在资产负债表上反映未合并企业的债务。也有些企业在未合并企业中巧妙的安排投资结构、使其从事表外业务，让他尽可能地获得完全控股的好处，同时又不至于涉及合并问题。
基础设施项目选择融资方式应注意：第一，工程紧迫的项目慎用PPP模式和委托代建模式，以避免过长的权责协调期和法律尽调期。第二，在建项目慎用PPP模式，以避免过高的转换成本和过长的协调期;第三，非紧迫项目可优先选择PPP模式以提高项目建设运营质量，并尽量避免采用委托代建模式，从而避免在较长的建设时期内发生法律风险。第四，非紧迫项目尽量避免使用银行贷款的融资方式，如若项目融资确需银行贷款，则尽量缩短贷款期限，降低融资成本。
四、基础设施项目融资发展
公共基础设施的建设带动了周边区域人、财、物的聚集，进而带动土地价值提升和经济发展，公共基础设施效益外溢。城市内部不同区域之间，土地价格存在较大差异，往往公共基础设施完备，尤其是公路、轨道交通沿线，土地价格一般高于其他区域。同一公路、轨道交通沿线，医疗、教育等公共基础设施完善的区域，土地价格一般高于沿线其他区域。城镇化的发展，公共基础设施先行，内部效益溢出，带动周边土地价值提升。假设在区域开发初期，区域规划阶段，划定区域土地与公共基础设施捆绑建设，经营性用地开发承担部分公共基础设施等非经营用地成本，使区域内公共基础设施效益显现在区域内部，进而实现公共基础设施正外部效益内部化。
城市基础设施项目能实现自身收益平衡的公共基础设施，可充分吸引社会资本方参与，政府只需做好事前审核、过程监督和考核。没有收益或有一定收益但无法短期内实现自身盈亏平衡的公共基礎设施建设，除了财政买单或财政补贴加使用者付费，很难通过经营方式的优化来提高收益。对于这类的公共基础设施项目需要投融资破局、创新，逐步实现政府角色的转变，由原来的主要供给者转变为监督管理者。
（作者单位：宁德市城建集团有限公司）
一、 基础设施类项目融资方式
（一） 股权型融资方式
PPP项目融资其实即是股权型融资方式，政府部门采用公开招、投标方式让社会资本方积极参与，一起合作，共同进行基础设施项目建设的一种融资，是现如今比较普遍常用的基础设施项目动作模式。这种模式主要是希望社会资本方能够多参与到政府公建项目的建设及服务中，从而获得比政府方独自运作有更好的成效。股权型融资方式主要由社会资本方负责融资，政府部门则主工通过特许经营权、合理定价、财政补贴等方式对PPP 项目进行参与，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。以风险共担、利益共享特征的政府和社会资本合作模式，是一种提供公共产品和服务的新途径，集合了政府和社会资本的双重优势，项目周期长、资金投量大。
（二）债权型融资方式
地方政府基础设施项目的债权型融资方式也可分为直接融资与间接融资。直接融资由地方政府通过发行地方政府债券实现。其中，针对特定基建项目的债权融资，通过发行地方政府专项债券实现。基建项目的间接融资途径不仅包括从商业银行获得商业贷款，也包括从政策性银行获得政策性贷款。当前法律明确地方政府只能通过发行债券方式进行融资。
（三） 其他方式
地方政府还可通过与委托代建方签订委托代建协议，委托代建特点就是由专业化的代建方负责代建项目施工、监理、重要物资设备的招标采购，工程质量、投资、安全生产等管理和项目竣工验收。或与其他社会组织签订政府购买服务合同或政府采购协议，由委托方先行建设工程或提供服务，政府则依据合同约定在某些时点或工程（服务）结束后一次性结清账款的方式，进行资金周转并实现短期融资的需求。
二、基础设施类项目融资中的难度
（一）项目体量大、影响面广、回报周期长、现金流不足
基础设施项目的融资不仅资金量大，还涉及到投资人和多个政府部门，需要建立长期的、复杂的合作关系，将来提供质量持续稳定的服务，以及政府的形象等。因此政府部门的科学决策和有效组织、专业融资顾问机构的高质量工作，是保证项目市场化融资成功的前提。政府的基础设施项目基本属于公益性的项目，没有收益，即没有现金流，无现金流入来覆盖债券的还本付息，因此只能采用一般地方债的方式予以融资，但考虑到目前地方政府债务率的实际情况，不能一味采用发新债还旧债的这种方式，把风险积累到未来，也将控制一般债的发行。
（二）相关领域法制环境不健全
除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向社会资本方开放，不得以任何名义或形式限制社会资本方参与基础设施项目。同时也要避免项目规划、征地拆迁等比较复杂的前期工作由社会资本方承担。国家和地方还没有现成可直接借鉴的经验或固定的操作模式、操作流程，尤其是一些项目属特许经营权的，相关法律法规还不完善，具体运作得不到相应的法律保障，因此构建完善的法律关系难度也非常大，这需要融资顾问精心设计。当然这精心设计不是对项目进行注水，进行化妆，而是要实打实地将有收益的项目进行长远规划。
（三）市场化融资不能理想化
基础设施项目市场化融资，均要遵循国家关于“公开、公平、公正”的原则，通过分开招商竞争的方式来确定合作伙伴。投资人是专业的，理性的，市场是公平的、残酷的，千差万别的项目如只是以一厢情愿的方式，或者以简单的招投标方式，而缺乏详细的融资可行性论证和融资方案设计，无疑加大了项目运作风险，也难以保证融资操作的成功。市场化的融资看中的基础设施类项目盈利率很低，很难面向市场化融资，更难向证券市场融资。
（四）组建专门运作团队至关重要
基础设计项目市场化融资涉及相关的法律法规，技术标准和规范，不管什么项目，无论政府还是社会资本方投资建设或运营，都要遵照执行，并承担相应的责任。这其中涉及这么多专业性的问题，需要专业人员集思广益，确保相关政策公开公平，利民政策落实到位等不同角度的要求，都需要组建专门团队，进行分析研究，不可放任自流，当然政府部门更不可过度干预。比如公募REITs相比傳统公募基金，在基金在发行出售的过程中，对投资者要进行风险提示和适当性管理尤为重要，这就对人才提出更高要求，目前相关人才储备较少，没有专业团队。
三、基础设施项目融资方式选择的策略
（一）获取银行信贷资源
基础设施项目公司注入银行部分资金（定期存款），作为项目公司向银行借钱的保证金（抵押金），剩下部分再通过高额借债去完成项目的建设，这部分借款资金可以达到最初存入银行资金的5至10倍。这类的杠杆贷款主要用于并购领域。由于有收益性的基础设施项目建成后会进入运营期，产生运营收入，取得较好的现金流，这种融资（杠杆贷款）已成为现在项目公司进行基础设施工程建设的新趋势。
（二）及时盘活存量资产
银行将基础设施项目的贷款再进行打包，将有收益，且与风险匹配的资产进行分级打包出售。使用该种方式的主要出发点是将银行账面上的基础设施项目贷款予以变现，增强银行再融资能力。同时能将银行的存量资产盘活，银行也更乐于参与基础设施项目贷款业务。
为有效盘活基础设施存量资产，加强资本市场服务实体经济效率，创新资本市场投融资工具可以开展公募REIts，这可以有两种模式，一种是公募基金加股权模式，即通过公募基金来投资项目公司，直接成为项目公司的股东而持有底层资产;另一种是公募基金加资产支持证券模式，即通过交易结构设计将底层资产打包进行资产证券化，然后再经基金投资资产支持证券。 （三）创新政府债券模式
在单一项目无法平衡的情况下，创新制定多个项目统筹平衡、集合发行债券。一个项目没有收益，可以将周边涉及收益的项目捆绑进行，以有利补充不利，便于融资。可以通过商业银行柜台向个人和中小机构投资者出售政府债券，使投资者可通过商业银行营业网点和线上渠道进行政府债券买卖。该模式下，投资者可随时变现，实现债券市场向零售领域延伸。同时将这些项目的详细进展情况及未来远景规划展示于投资者，让投资者看到政府部门三年、五年甚至十年的规划。
（四）基础设施表外融资新模式
可以通过租赁方式实现表外融资，目前只允许经营性租赁采用表外融资，会计准则只要求资产负债表对融资性租赁的资产与负债予以反映，并对经营租赁予以明确。避免企业大量占用项目资金，资金回笼加速，资本的流动性上升，可以将资源的支配权与使用权分离，承租方往往会想方设法地和出租方签订租赁协议，将租赁期规定得短于准则上限定的年限，使得其虽然从经济实质上已与租赁资产所有权相关的风险和利益基本转让给承租方，但承租方仍然可以作为经营性租赁来处理。
可以通过银行的票据贴现、建立合营公司等方式来减少建设单位的负债压力，降低资产负债率，为其他融资渠道奠定基础。
在国外采用的表外融资方式是合资经营。如果甲企业持有乙企业一定数量、但未达到控股程度的所有者权益，乙企业被称为未合并企业，由于甲企业并不能控制未合并企业即乙企业，因此只须将长期投资作为一项资产予以确认，而不必在资产负债表上反映未合并企业的债务。也有些企业在未合并企业中巧妙的安排投资结构、使其从事表外业务，让他尽可能地获得完全控股的好处，同时又不至于涉及合并问题。
基础设施项目选择融资方式应注意：第一，工程紧迫的项目慎用PPP模式和委托代建模式，以避免过长的权责协调期和法律尽调期。第二，在建项目慎用PPP模式，以避免过高的转换成本和过长的协调期;第三，非紧迫项目可优先选择PPP模式以提高项目建设运营质量，并尽量避免采用委托代建模式，从而避免在较长的建设时期内发生法律风险。第四，非紧迫项目尽量避免使用银行贷款的融资方式，如若项目融资确需银行贷款，则尽量缩短贷款期限，降低融资成本。
四、基础设施项目融资发展
公共基础设施的建设带动了周边区域人、财、物的聚集，进而带动土地价值提升和经济发展，公共基础设施效益外溢。城市内部不同区域之间，土地价格存在较大差异，往往公共基础设施完备，尤其是公路、轨道交通沿线，土地价格一般高于其他区域。同一公路、轨道交通沿线，医疗、教育等公共基础设施完善的区域，土地价格一般高于沿线其他区域。城镇化的发展，公共基础设施先行，内部效益溢出，带动周边土地价值提升。假设在区域开发初期，区域规划阶段，划定区域土地与公共基础设施捆绑建设，经营性用地开发承担部分公共基础设施等非经营用地成本，使区域内公共基础设施效益显现在区域内部，进而实现公共基础设施正外部效益内部化。
城市基础设施项目能实现自身收益平衡的公共基础设施，可充分吸引社会资本方参与，政府只需做好事前审核、过程监督和考核。没有收益或有一定收益但无法短期内实现自身盈亏平衡的公共基礎设施建设，除了财政买单或财政补贴加使用者付费，很难通过经营方式的优化来提高收益。对于这类的公共基础设施项目需要投融资破局、创新，逐步实现政府角色的转变，由原来的主要供给者转变为监督管理者。
（作者单位：宁德市城建集团有限公司）