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理论界和实务界已逐渐达成对重大事项决定权重要性的共识，但从各地人大及其常委会行权看，“四多四少”现象仍存在：法律有明确规定的行使的多，法律原则规定或未明确规定的行使的少；作出的决定面面俱到、隔靴搔痒的多，抓住重点、切中要害的少；被动行使的多，主动决定的少；作出决定的多，落实到位的少[1]。一般认为，导致这种现状的主要原因是“党委领导、人大决定、政府执行”的权力运行机制还没有完全理顺，和“重大事项”法律规定不明确，开启决定权的程序设计不足等。
党的十八大强调指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会进一步指明：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”为此，中办还印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。这些为新形势下做实重大事项决定权、发挥国家权力机关作用提供了重要指引。从实际情况看，进一步规范和落实此项职权，有必要进一步理清以下问题：重大事项决定权的本质是什么；重大事项决定权已经探索形成了哪些可行路径，各自又有什么局限；如何进一步做实重大事项决定权。
一、重大事项决定权的渊源及实质
“重大事项决定权”的提出，始于1980 年4月彭真同志在全国人大常委会召集的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话。当时，地方人大常委会刚刚设立不久，对怎样行使职权还不大熟悉。针对这种情况，彭真依据地方组织法的规定，把地方人大常委会的职权做了四个方面概括：第一，制定、颁布地方性法规。第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。第三，人事任命。第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。虽然彭真的这个讲话针对的是省级人大常委会，但人们由此逐渐把各级人大及其常委会的职权概括地表述为立法权、决定权、任免权、监督权[2]。之后，重大事项决定权在我国逐渐成为一个法律概念。
地方人大及其常委会行使决定权是由宪法和地方组织法明文规定的。我国宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第八条、第四十四条分别规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项权。地方组织法第九条，也明确了乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”的职权。
在全国人大常委会研究室原主任程湘清看来，人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序， 对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。决定权具有创制性、全局性、权威性三大特征[3]。蔡定剑指出，“它适时变化，针对性强，可就一时一事作出决定，解决某一具体问题。”[4]
理解和把握重大事项决定权的本质，可以从以下几个方面进行。
第一，从与党委决策权的关系看，重大事项决定权是实现党对国家重大事务的主张上升为国家意志的法定途径。胡锦涛同志曾指出：“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”[5]党关于国家事务的重要主张，应该回归到人民代表大会制度的框架内来解决。“党除了宏观路线方针政策的领导以外，有重要主张应该尽可能地以建议的方式向人民代表大会及其常委会提出，通过大会或者常委会审议并作出决定或决议，由政府和其他国家执行机关贯彻实施。”[6]也就是说，要善于通过人民代表大会这个根本政治制度平台，来实现党对国家和社会事务的领导；相应地，要在党的领导下，发挥权力机关的职能作用，一些重大事项让人民代表参与决策。这样，对整个社会来说，既是贯彻党的主张，也是执行人大的决议、决定。当然，各级人大及其常委会，在作出重大事项决定之前，应该以党组的名义向党委请示报告，获得党委的领导和支持。
第二，从人大制度的内涵看，重大事项决定权是反映人民当家作主和主体地位的重要形式，体现了一切权力属于人民的根本原则。启蒙思想家卢梭认为，国家是人民通过契约缔结的产物，国家主权在民。马克思主义经典作家吸收这一观点，提出“一切权力属于人民”的思想。我国的人民代表大会制度是在马克思主义理论指导下建立的。1954年9月，刘少奇在宪法草案的报告中指出：“人民代表大会制既规定为国家根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。”[7]宪法规定，我国是人民当家作主的国家，一切权力属于人民。人民选举产生人大代表，组成国家权力机关，代表自己行使管理国家和社会事务的权力。人民当家作主最突出地体现在人大及其常委会对国家事务能够根据人民的意志作出决定，并督促其他国家机关贯彻执行。正如中央财经大学法学院教授蒋劲松所指出的，“各地人大行使重大事项决定权的进展大大增强了人大对政府政策的管理，对落实人民的国事管理权有特别重要的意义，因为多数地方人大不享有立法权，其对政府政策的管理一靠严格审批预算案，二靠用好用足决定权。”[8]人大如果能代表人民行使好重大事项决定权，就能在一定意义上防止出现“人民形式上有权、实际上无权”现象。
第三，从与人大其他职权的关系看，重大事项决定权处于核心地位，是启动监督权的“引擎”。程湘清认为，从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这體现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约[9]。监督权是为议决权的“落地”服务的。“讨论决定重大事项权是通过决定或决议的特定形式对属于国家或地方国家事务的重大事项作出具有法律效力的决定，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。可以说，先有议决权，然后才有监督权。”[10]其实，从广义上说，立法权、任免权的行使，可以归结到重大事项决定权中去，因而在人大及其常委会的各项职权中，重大事项决定权是处于核心地位的，对没有立法权的地方人大来说，尤为如此。行使重大事项决定权是行使监督权的依据，监督权则是重大事项决定权得以贯彻的保障。 二、重大事项决定权的四种实践及评价
梳理地方人大行使重大事项决定权的情况，大致形成了四种常见路径，本文分别以“常规式”“应急式”“清单制”“票决制”命名之。
（一）常规式
即重大事项决定权的行使，主要是审查和批准“一府两院”报告、人大常委会工作报告、本行政区域国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告等事项，属于“常规动作”。
一种代表性的观点认为，与立法、监督、人事任免相比，重大事项决定权的行使“最为薄弱”，是“闲置”“束之高阁”的，是近乎“沉睡”的。其实，在人大工作中，重大事项决定权并非没有得到行使，而是已经行使，却普遍存在着“重形式、重程序、走过场”问题。每年至少召开一次的各级人民代表大会会议讨论和决定批准的人大常委会、政府及“两院”工作报告，都属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题，全面集中地反映本行政区域内应由国家权力机关决策的事项；人民代表大会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，则集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度，是国家权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权力直接而生动的体现。各地人大常委会，就国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更、本级财政预算的部分变更等事项作出决定、决议，同样属于重大事项决定权行使的范畴。
应该看到，这种常规式的行权，各级人大及其常委会都在按部就班进行，但是收效甚微，因为作出的程序性、批准性决定、决议多，而有实质意义、实体性的决定、决议少。如杭州市人大常委会办公厅撰写的《杭州市人大及其常委会行使重大事项决定权的实践与思考》显示，该市人大及其常委会近三届以来所作的133项决议决定中，除修改法规决定35项外，实体性的决议决定只有17项，仅占17.34%；而程序性的决议决定有81项，占了82.65%[11]。这样的结果，难免让人产生“重大事项决定权的行使是不充分的”印象。中共山东省委党校2013年做过一次问卷调查：对于大多数没有立法权的地方人大而言，在监督权、重大事项决定权、人事任免权中，哪一项落实得最好？68%的人认为是监督权，21%的人认为是人事任免权，只有11%的人认为是重大事项决定权。哪项职权落实得最差？63%的人选择了重大事项决定权[12]。
（二）应急式
即对于涉及地方改革发展稳定和人民群众普遍关心的热点难点问题，人大及其常委会以主动作出相关决定、决议的方式，通过行使重大事项决定权推动有关问题解决。
讨论决定重大事项，很重要的一个方面是解决本行政区域内改革发展稳定面临的重要问题或者人民群众高度关注、普遍关心的重点难点热点问题。各地屡屡出现的PX项目事件中，“人大缺位”为人诟病。“所谓重大事项，既包括本地区内带有根本性、全局性、长远性的事情，也包括群众普遍关心、关注的难点热点问题，特别是涉及广大群众切身利益的事情，更是属于人大需要用决定予以回应的问题，类似的事情一定要高度重视，认真运作。而且这是树立人大制度的权威、扩大人大工作影响的重要渠道；它比空泛的宣传教育更能够激发人民群众的民主意识和当家作主的积极性。”[13]应该说，近年来当这类问题出现时，人大主动发声，并直面问题、研究问题，通过讨论决定重大事项来推动问题得到有效解决的频率正不断攀升。
如2013年新春伊始，一场黄浦江漂浮死猪事件，把浙江的生猪养殖业推到了舆论的风口浪尖。针对黄浦江死猪事件及浙江各地陆续出现的一些村民因不满村里生猪养殖污染环境而上访等群体性事件，浙江省人大常委会迅速作出回应：启用重大事项决定权，制止畜禽养殖业无序发展造成的环境污染。2013年5月29日，《浙江省人大常委会关于加强畜禽养殖业污染防治促进畜牧业转型升级的决定》经省十二届人大常委会第三次会议审议通过[14]。经梳理可以发现，越来越多的地方人大及其常委会通过应急式行权，让人大重大事项决定权脱“虚”入“实”。在江西，针对《江西省湿地保护条例》执法检查过程中暴露出来的一些地方填埋、破坏湿地现象，该省人大常委会作出《关于加强城市规划区湿地保护的决议》（2014年）[15]；在湖北，针对露天秸秆燃烧是形成严重雾霾天气的重要原因这一实际，该省在人代会上作出《关于农作物秸秆露天燃烧和综合利用的决定》（2015年）[16]。
这种应急式行權方式，有偶然性和不确定性。一般而言是为解决紧急、突发事件而通过人大常委会作出决定、决议实现的，是蔡定剑所言“适时变化、针对性强”特征的体现。也正是这种不确定性，彰显了人大的担当和作为，一经推出，就往往有较强的社会影响力，能收到事半功倍的成效，也为社会各界所推崇。
（三）清单制
即以探索建立重大事项决定“权力清单”制度，将重大事项具体化、明晰化和标准化。该探索由行政权力的清单制度“移植”而来。清单制的具体条目，往往囊括但不限于“常规式”中的“重大事项”。
权力清单制度的首次提出是在2013年党的十八届三中全会上：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这是加强权力运行制约和监督体系建设的一项重大举措。权力清单制度的核心是，按照“法无授权不可为”原则，对政府权力清单和部门权力清单进行梳理、列举并公之于众。在各地政府加紧进行权力清单的编制和公开工作的同时，这一概念被引入、嫁接至人大重大事项决定权中来。中共浙江省委关于进一步加强人大工作和建设、充分发挥人大作用的意见提出，“协调人大及其常委会和‘一府两院’，健全人大讨论、决定重大事项具体制度，探索建立提交人大及其常委会讨论、决定重大事项清单。”在2015年的全国“两会”上，全国人大代表、杭州市人大常委会主任王金财呼吁，尽快建立人大讨论决定重大事项的“权力清单”[17]。2015年11月，《杭州市人大及其常委会讨论决定重大事项清单》“出炉”，重大事项分为“议而必决”“议而可决”“报告备案”3类48项，将该市人大及其常委会讨论决定的重大事项具体化、条目化。 在清单制模式中，有两个地方的“年度清单”做法值得关注。一是北京市人大常委会首先开创，并于2014年底进入北京市委人大工作会议文件的做法。它的基本思路是，在每年底制定次年人大工作计划的时候，列出讨论决定重大事项这样一个栏目，提出需要讨论决定的若干事项，与政府进行沟通达成一致以后，报请党委同意，然后写入人大常委会工作报告，由大会批准实施[18]。二是2015年8月，中共甘肃省委加强和改进人大工作的意见中，提出的“推行人大常委会讨论决定重大事项年度清单制度”。该制度要求政府每年年底“研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府年度工作要点”[19]。
实际上，清单制可视为地方出台界定重大事项的法规或规范性文件的“升级版”。据钟丽娟统计，从1988年至2014年，我国已有 28省（ 自治区、直辖市） 出台了关于重大事项决定权的地方性法规。“这些地方性法规适用范围有所不同，但内容大致相似。”“对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。”[20]相较之前各地出台的法规或规范性文件，清单制无疑在“落细”上更进一步，是考虑到全国人大尚未出台讨论决定重大事项工作的专门性法律，地方性法规对重大事项界定依然比较原则下的权宜之计、变通之策。但不足之处显而易见：“清单式”地具体列举相比原则性规定是一种进步，但难免有“漏网之鱼”，也难以做到“与时俱进”，因为罗列式的立法注定滞后于时代发展，再高明的立法者也无法预知今后（哪怕是一两年）可能发生的重大事项。
（四）票决制
在浙江一般通称“民生实事项目代表票决制”[21]，即由人大代表在人代会上投票决定当年度政府需要办理的民生实事。基本内涵是，政府在广泛听取、充分吸收人民群众意见的基础上提出候选项目，经同级人大代表在人民代表大会上投票决定，由同级政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督和评价。
票决制发轫于浙江宁海的力洋镇、大佳何镇，初衷是“让乡镇人大代表在闭会期间有一个履职平台，让代表们在乡镇建设中发挥更大作用”，一经推出就取得良好成效，并迅速被其他地区借鉴。截至2017年3月10日，浙江全省45%的乡镇，55%的县（市、区）已经在2017年人代会上实行了实事工程项目代表票决制[22]。此外，重庆市南岸区、梁平县，深圳福田区等地也探索了政府实事项目人大代表票决制。浙江各地基本形成了“党委决策、人大决定、政府执行、代表参与、群众助推”的实施模式，大致分为项目征集初定、项目审议票决、项目监督评估三个阶段，包括项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目监督、项目评估等六个环节。
项目征集环节。政府通过多种途径发布公告，广泛征集；人大依托代表联络站、履职平台，以多种形式组织代表广泛听取群众意见，通过提出议案和建议等途径，积极提出实事项目的意见和建议。
项目初定环节。政府对征集到的项目进行整理后，形成候选项目建议方案，经政府常务会议（乡镇政府办公会议）讨论，提交同级党委常委会（乡镇党政联席会议）研究审定后，再经人大常委会（乡镇人大主席团）审议通过，成为将由同级人代会审议票决的民生实事候选项目。
项目审议环节。候选项目由政府提请每年初举行的同级人代会审议。政府应就候选项目的确定过程和项目具体情况（如项目名称、主要内容、实施主体、投资额度等），在全体会议或主席团会议上作说明，并书面印发代表。审议时代表如提出询问，政府相关负责人应到会回答询问、说明情况。
项目票决环节。经审议后的候选项目一般在全体会议上（也有地方分代表团进行票选）由代表以无记名投票方式进行表决，结果当场公布，并向社会公开。候选项目差额比例一般掌握在20%至30%之间，以得票数过全体代表半数以上、从高到低排列，按预定的应选数确定。
项目监督环节。政府精心组织实施民生实事项目。人大常委会（乡镇人大主席团）要将民生实事项目的实施工作列入年度监督计划，运用执法检查、听取和审议专项工作报告、预决算审查监督、专题询问以及组织代表视察、专题调研等形式，加强对项目实施情况的监督检查。
项目评估环节。同级人代会或其常委会、乡镇人大主席团听取和审议政府上一年度民生实事项目完成情况报告，对实施情况进行满意度测评。对未能如期完成的民生实事项目，政府向人大代表作出解释与说明。对执行不力造成嚴重后果的，人大应当通过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督。
对目前重大事项决定权的四种行权路径，各自特点及施行范围可用表1（见下页）进行大致概括。
三、“民生实事项目代表票决制”的规制及完善
通过上述分析可以发现，与其他三种行权方式相比，票决制更契合人大制度设计本义。一是在人代会上讨论决定重大事项，更具民意基础，更能促进科学决策。一些学者已经指出，在讨论、决定重大事项的认识上，普遍存在的一个误区是，过于关注人大常委会讨论决定重大事项权的行使，而忽略了人民代表大会是行使这一职权最主要、最基本的主体[24]。与常委会相比，代表大会凝聚和动员的社会力量要大得多，尤其是在当下，利益主体多元、利益诉求多样，人民代表大会在达成社会共识、使讨论的重大事项上升为国家意志方面更具优势。二是更加尊重人大代表选择权，体现“主权在民”价值理念。通过选举产生的人大代表，根据人民的授权，代表人民行使权力，以维护人民的根本利益、切实反映人民的意志和诉求。票决制充分尊重人大代表的选择权，实现了在重大民生实事项目上从“政府决定”到“人大决定”的转变，背后体现的是人民当家作主、一切权力属于人民的宪法精神。三是实现了常态化行权。在票决制开展的地方，人大代表票决民生实事项目成为每年人代会议程的“标配”。这种常态化行权所带来的示范效应，不仅体现在做实重大事项决定权上，还能激活人大其他“休眠的权力”，不断缩短人大制度设计与实际功效之间的差距。四是票决制从决定权出发，牵“一发”而动“全身”，按下了监督权的“引擎”，让人大代表在闭会期间有了实质性活动载体，从而让人民代表大会制度真正有效运转起来。 “民生实事项目代表票决制”在浙江已经走过了10个年头，积累了较丰富的经验，也不可避免出现一些问题，需要在今后的实践中予以规制完善。
一是实事项目的范畴须明确。浙江各地的普遍做法是，民生实事项目主要投入资金应当是本级政府的公共财政资金。上级政府公共财政资金投入为主或以社会资本投入为主的项目，一般不列入票决范围。项目要具有普惠性、公益性，还要考虑到地区和部门之间的平衡性。适合选定为民生实事项目的，要尽量贴近民生需求，能够最大限度讓人民群众得实惠，主要以民生类公共事业建设项目为主，重点选取教育、医疗卫生、劳动保障、科技文化、公共设施建设等领域的项目。原则上所选项目应当是当年可以完成的；个别跨年度分步实施的项目也可以列入，但要提出明确的年度阶段性目标。
二是民意的吸纳须更科学。在人大代表票决民生实事项目之前，应该有更为精致的民意听取和吸纳机制。因为“民意”是复杂的、多元的，有些所谓的“民意”，可能是假“民意”。而且，在较大的行政区划内（比如设区的市），也有可能出现一部分人认为是重大的民生工程，在另一部分人看来则不是的情况。因此，需要对征集到的民意进行甄别，让其真正成为代表决策的正当性基础和重要来源。要防止政府将一般性的部门工作伪装成为民生实事。要善于发挥代表联络站在收集民意中的作用。要充分利用网络等新媒体广泛听取民意。要在审议政府民生实事工程候选项目时，让政府部门相关负责人到会接受询问，有条件的地方，可以召开专题询问，夯实票决的民意基础，使政府的意见与民意呼声形成最大公约数。
三是代表的主体作用须得到发挥。《布莱克维尔政治学百科全书》从授权和选举两个角度对“代表”进行界定。从授权的角度看，代表是“由全体选民授权代表他们的利益制定法律或作出其他决策的个人”；从选举的角度而言，代表是“一些人选出并代表或维护这些人的利益的人”[25]。两种定义，均明确指明了人大代表履职的目的在于维护选民的利益。重大民生实事项目，与本行政区域内群众切身利益息息相关。一方面，人大代表要充分认识自己身上肩负的责任和使命，增强履职意识，深入人民群众，发挥主观能动性，做好百姓和人大之间的沟通桥梁，提好民生实事，选好民生实事。另一方面，各级人大要通过一系列制度设计和安排，防止“长官意志”披上“民主外衣”，“代表主导决策”沦为“代表陪同决策”。
四是人大的定位须把准。应当明确，在开展票决制工作过程中，人大并非大包大揽，而是要找准自身定位。在项目征集和初定环节，要发挥政府的牵头抓总作用，人大不能越俎代庖。在项目审议和票决环节，人大要确保充分的审议时间，将票决议题“审透、议深”，确保票决过程科学有序、结果公开透明。在项目监督和评估环节，人大要合理使用执法检查、听取和审议报告、专题询问等多种监督方式，把准“监督者”的角色定位。
五是问责的机制须完善。票决只是票决制中的一个环节，票决后如何进行有效监督就成为头等大事。任何一种权力的有效施行，都有赖于完善的制度作保障。就目前来看，对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行跟踪监督、如何对执行不力追究责任等方面，尚缺乏系统可行的规范。票决是非常严肃的事情，一经票决就产生了法律效力。要建立健全问责机制，对票决执行不力的，通过采取询问和质询，满意度测评，特定问题调查等方式进行监督问责，以维护票决制的严肃性，树立人大权威。
当然，票决制的最大“短板”，在于其讨论决定的重大事项，局限在重大民生实事项目这一范围。如何突破这一局限，发挥票决制成功经验之于重大事项决定权的先行示范意义？
一要适时扩大票决制工作外延。“麻雀虽小，五脏俱全。”“民生实事项目代表票决制”虽然仅仅是讨论决定重大事项这个庞杂系统中的一小分支，但其在基层人大丰富实践中建立、形成和发展起来的行权路径（包括事项界定、步骤流程等），是清晰、完整、易操作的，并经过实践检验，有通用性。一种地方创新，无论其效果多好，多么受群众拥护，最终都要靠制度的护航才能走得更远。要在总结、提炼票决制工作经验并形成制度的基础上，积极稳妥地将这套行之有效的做法延伸至人民群众有更多关切的重大事项（比如政府重大建设项目、城镇建设等）上面，从而产生“多米诺骨牌”效应，实现人大讨论决定重大事项的“扩面”，由民生实事覆盖到所有重大事项。
二要尝试引入辩论机制。在开展票决制工作过程中，浙江龙游等地将专题询问机制引入，让代表讨论审议票决民生实事项目的过程成为答疑释惑、达成共识的过程，从而使产生的票决结果更科学，更符合当地实际、贴近群众需求 。从目前的实践看，人大在审议议案时，人大代表或常委会组成人员虽然也发表意见建议，但尚未形成辩论制度。重大事项是事关一地“全局性、长远性、根本性”的问题，在行使重大事项决定权时，应鼓励人大代表或常委会组成人员围绕所审议的事项发表意见、开展辩论，甚至采取逐条逐项辩论的方式，讨论形成决定。只有如此，才能最大程度凝聚共识，提高重大事项的决定质量。
三要不断提升人民代表大会讨论决定重大事项的频次。这里指实体性、有实质指向的而非程序性的决定、决议。依据宪法、地方组织法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大常委会由本级人民代表大会选举产生，对其负责、受其监督；人大常委会行使职权来源于、服从于产生它的人民代表大会。因而在人民代表大会上讨论决定重大事项，更契合制度本义。从实际情况看，由人代会讨论决定实体性的重大事项频率是比较低的。可以借鉴广东曾经的做法[26]，着力突出人大代表主体，选择代表在人大会议期间提出的重要的议案和意见建议，作为重大事项，经全体代表讨论表决后，交“一府两院”落实办理。
四、结语
重大事项决定权回归制度本义、发挥应有作用，不仅是理论问题，更是迫切的现实课题。在全国人大尚未出台讨论决定重大事项工作的专门性法律之前，将重大事项决定权落实到位，需切实转变思维方式，跳出“重大事项界定标准”的路径依赖。由人大代表在人代会上“一人一票”对重大民生实事项目进行票决选定，尊重了人大代表的选择权，体现了一切权力属于人民的宪法精神，为浙江各地丰富的实践所证明，具有可复制性和推广性，不失为当前做实重大事项决定权、推动人民代表大会制度与时俱进的一个有效突破口，值得各地借鉴。 注释：
[1]张学明：《在“四个全面”新常态下推进重大事项决定权的有效行使》，载《人大研究》2016年第3期。
[2]阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017年版，第37～38页。
[3][9]程湘清：《人大决定权监督权简论》，载《人大研究》2006年第1期。
[4]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），中国法律图书有限公司2005年版，第351页。
[5]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》，《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第233页。
[6][13][18]席文启：《人民代表大会工作十五讲》，红旗出版社2016年版，第121～122、116、117页。
[7]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编（一）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第214页。
[8]蒋劲松：《论宪法的国事管理权原则（下）》，北京市人大常委会门户网站http：//www.bjrd.gov.cn/zwzllyjh/llyjhktcg/201407/t20140731_135817.html.
[10]纪荣荣：《重大事项决定权地方立法的探索和创新》，载《人大研究》2016年第2期。
[11]陈波、潘利军：《做实“重大事项决定权”》，载《浙江人大》2015年第10期。
[12]钟丽娟：《地方人大常委会重大事项决定权行使状况研究》，载《中共中央党校学报》2013年第4期。
[14]杜方文主编：《潮起钱塘：人大制度在浙江的实践创新》，中国民主法制出版社2014年版，第3～5页。
[15]《江西省人民代表大会常务委员会关于加强城市规划区湿地保护的决议》，载《江西日报》2014年10月16日。
[16] 《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，载《湖北日报》2015年2月2日。
[17]岳德亮、王政：《王金财代表：尽快建立人大讨论决定重大事项“权力清单”》，新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/10/c_1114593182.htm.
[19]甘肃省人大常委会研究室课题组：《对政府提请人大讨论决定重大事项“年度清单”问题研究》，载《人大研究》2016年第8期。
[20]钟丽娟：《关于重大事项决定权的立法比较》，载《理论学刊》2014年第11期。
[21]此前，票决制在浙江各地叫法不尽相同：有叫“政府实事工程人大代表票决制”的，有叫“人大代表票决为民办实事工程”的，有叫“重点民生实事代表票决制”的，也有叫“代表圈选政府实事工程项目”的等等。2017年3月9日至10日，浙江全省人大推进“民生实事项目代表票决制”工作现场交流会召开，浙江省人大常委会党组书记、副主任王辉忠在讲话中，以“民生实事项目代表票决制”指称这项工作。
[22]参见陈波：《“票决制”激发人大动能》；陈波、葛腾腾：《宁海：“票决制”十年》，载《浙江人大》2017年第4期。
[23]由人代会应急式行使重大事项决定权不是没有，但很少。比如，北京市人代会曾经在2002年就政府提出的关于动员全市人民办好2008年奥运会的议案，作出过决议。前文所提及的湖北省《关于农作物秸秆露天燃烧和综合利用的决定》也是在省人代会上作出。
[24]王中位、王立军：《对人大讨论决定重大事项几个基本认识的辨析》，载《人大研究》2015年第1期。
[25]【英】戴维·米勒、韦农·波格丹诺著，邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第199、696页。
[26]据公开报道，广东在探索实践重大事项决定权过程中，曾形成一个有益经验：不在一时还讨论不清的什么是地方重大事项这个名词概念上耗時耗力，而是从代表提出的议案中，选择同一个问题代表联名特别多的，或者几个议案都反映同一个问题的，确定为重大事项。参见广东省人大常委会研究室：《二十年来地方人大行使重大事项决定权的实践和经验》，载《中国人大》1999年第12期。
（作者单位：浙江省人大常委会办公厅《浙江人大》杂志社）
党的十八大强调指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会进一步指明：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”为此，中办还印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。这些为新形势下做实重大事项决定权、发挥国家权力机关作用提供了重要指引。从实际情况看，进一步规范和落实此项职权，有必要进一步理清以下问题：重大事项决定权的本质是什么；重大事项决定权已经探索形成了哪些可行路径，各自又有什么局限；如何进一步做实重大事项决定权。
一、重大事项决定权的渊源及实质
“重大事项决定权”的提出，始于1980 年4月彭真同志在全国人大常委会召集的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话。当时，地方人大常委会刚刚设立不久，对怎样行使职权还不大熟悉。针对这种情况，彭真依据地方组织法的规定，把地方人大常委会的职权做了四个方面概括：第一，制定、颁布地方性法规。第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。第三，人事任命。第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。虽然彭真的这个讲话针对的是省级人大常委会，但人们由此逐渐把各级人大及其常委会的职权概括地表述为立法权、决定权、任免权、监督权[2]。之后，重大事项决定权在我国逐渐成为一个法律概念。
地方人大及其常委会行使决定权是由宪法和地方组织法明文规定的。我国宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第八条、第四十四条分别规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项权。地方组织法第九条，也明确了乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”的职权。
在全国人大常委会研究室原主任程湘清看来，人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序， 对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。决定权具有创制性、全局性、权威性三大特征[3]。蔡定剑指出，“它适时变化，针对性强，可就一时一事作出决定，解决某一具体问题。”[4]
理解和把握重大事项决定权的本质，可以从以下几个方面进行。
第一，从与党委决策权的关系看，重大事项决定权是实现党对国家重大事务的主张上升为国家意志的法定途径。胡锦涛同志曾指出：“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”[5]党关于国家事务的重要主张，应该回归到人民代表大会制度的框架内来解决。“党除了宏观路线方针政策的领导以外，有重要主张应该尽可能地以建议的方式向人民代表大会及其常委会提出，通过大会或者常委会审议并作出决定或决议，由政府和其他国家执行机关贯彻实施。”[6]也就是说，要善于通过人民代表大会这个根本政治制度平台，来实现党对国家和社会事务的领导；相应地，要在党的领导下，发挥权力机关的职能作用，一些重大事项让人民代表参与决策。这样，对整个社会来说，既是贯彻党的主张，也是执行人大的决议、决定。当然，各级人大及其常委会，在作出重大事项决定之前，应该以党组的名义向党委请示报告，获得党委的领导和支持。
第二，从人大制度的内涵看，重大事项决定权是反映人民当家作主和主体地位的重要形式，体现了一切权力属于人民的根本原则。启蒙思想家卢梭认为，国家是人民通过契约缔结的产物，国家主权在民。马克思主义经典作家吸收这一观点，提出“一切权力属于人民”的思想。我国的人民代表大会制度是在马克思主义理论指导下建立的。1954年9月，刘少奇在宪法草案的报告中指出：“人民代表大会制既规定为国家根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。”[7]宪法规定，我国是人民当家作主的国家，一切权力属于人民。人民选举产生人大代表，组成国家权力机关，代表自己行使管理国家和社会事务的权力。人民当家作主最突出地体现在人大及其常委会对国家事务能够根据人民的意志作出决定，并督促其他国家机关贯彻执行。正如中央财经大学法学院教授蒋劲松所指出的，“各地人大行使重大事项决定权的进展大大增强了人大对政府政策的管理，对落实人民的国事管理权有特别重要的意义，因为多数地方人大不享有立法权，其对政府政策的管理一靠严格审批预算案，二靠用好用足决定权。”[8]人大如果能代表人民行使好重大事项决定权，就能在一定意义上防止出现“人民形式上有权、实际上无权”现象。
第三，从与人大其他职权的关系看，重大事项决定权处于核心地位，是启动监督权的“引擎”。程湘清认为，从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这體现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约[9]。监督权是为议决权的“落地”服务的。“讨论决定重大事项权是通过决定或决议的特定形式对属于国家或地方国家事务的重大事项作出具有法律效力的决定，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。可以说，先有议决权，然后才有监督权。”[10]其实，从广义上说，立法权、任免权的行使，可以归结到重大事项决定权中去，因而在人大及其常委会的各项职权中，重大事项决定权是处于核心地位的，对没有立法权的地方人大来说，尤为如此。行使重大事项决定权是行使监督权的依据，监督权则是重大事项决定权得以贯彻的保障。 二、重大事项决定权的四种实践及评价
梳理地方人大行使重大事项决定权的情况，大致形成了四种常见路径，本文分别以“常规式”“应急式”“清单制”“票决制”命名之。
（一）常规式
即重大事项决定权的行使，主要是审查和批准“一府两院”报告、人大常委会工作报告、本行政区域国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告等事项，属于“常规动作”。
一种代表性的观点认为，与立法、监督、人事任免相比，重大事项决定权的行使“最为薄弱”，是“闲置”“束之高阁”的，是近乎“沉睡”的。其实，在人大工作中，重大事项决定权并非没有得到行使，而是已经行使，却普遍存在着“重形式、重程序、走过场”问题。每年至少召开一次的各级人民代表大会会议讨论和决定批准的人大常委会、政府及“两院”工作报告，都属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题，全面集中地反映本行政区域内应由国家权力机关决策的事项；人民代表大会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，则集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度，是国家权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权力直接而生动的体现。各地人大常委会，就国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更、本级财政预算的部分变更等事项作出决定、决议，同样属于重大事项决定权行使的范畴。
应该看到，这种常规式的行权，各级人大及其常委会都在按部就班进行，但是收效甚微，因为作出的程序性、批准性决定、决议多，而有实质意义、实体性的决定、决议少。如杭州市人大常委会办公厅撰写的《杭州市人大及其常委会行使重大事项决定权的实践与思考》显示，该市人大及其常委会近三届以来所作的133项决议决定中，除修改法规决定35项外，实体性的决议决定只有17项，仅占17.34%；而程序性的决议决定有81项，占了82.65%[11]。这样的结果，难免让人产生“重大事项决定权的行使是不充分的”印象。中共山东省委党校2013年做过一次问卷调查：对于大多数没有立法权的地方人大而言，在监督权、重大事项决定权、人事任免权中，哪一项落实得最好？68%的人认为是监督权，21%的人认为是人事任免权，只有11%的人认为是重大事项决定权。哪项职权落实得最差？63%的人选择了重大事项决定权[12]。
（二）应急式
即对于涉及地方改革发展稳定和人民群众普遍关心的热点难点问题，人大及其常委会以主动作出相关决定、决议的方式，通过行使重大事项决定权推动有关问题解决。
讨论决定重大事项，很重要的一个方面是解决本行政区域内改革发展稳定面临的重要问题或者人民群众高度关注、普遍关心的重点难点热点问题。各地屡屡出现的PX项目事件中，“人大缺位”为人诟病。“所谓重大事项，既包括本地区内带有根本性、全局性、长远性的事情，也包括群众普遍关心、关注的难点热点问题，特别是涉及广大群众切身利益的事情，更是属于人大需要用决定予以回应的问题，类似的事情一定要高度重视，认真运作。而且这是树立人大制度的权威、扩大人大工作影响的重要渠道；它比空泛的宣传教育更能够激发人民群众的民主意识和当家作主的积极性。”[13]应该说，近年来当这类问题出现时，人大主动发声，并直面问题、研究问题，通过讨论决定重大事项来推动问题得到有效解决的频率正不断攀升。
如2013年新春伊始，一场黄浦江漂浮死猪事件，把浙江的生猪养殖业推到了舆论的风口浪尖。针对黄浦江死猪事件及浙江各地陆续出现的一些村民因不满村里生猪养殖污染环境而上访等群体性事件，浙江省人大常委会迅速作出回应：启用重大事项决定权，制止畜禽养殖业无序发展造成的环境污染。2013年5月29日，《浙江省人大常委会关于加强畜禽养殖业污染防治促进畜牧业转型升级的决定》经省十二届人大常委会第三次会议审议通过[14]。经梳理可以发现，越来越多的地方人大及其常委会通过应急式行权，让人大重大事项决定权脱“虚”入“实”。在江西，针对《江西省湿地保护条例》执法检查过程中暴露出来的一些地方填埋、破坏湿地现象，该省人大常委会作出《关于加强城市规划区湿地保护的决议》（2014年）[15]；在湖北，针对露天秸秆燃烧是形成严重雾霾天气的重要原因这一实际，该省在人代会上作出《关于农作物秸秆露天燃烧和综合利用的决定》（2015年）[16]。
这种应急式行權方式，有偶然性和不确定性。一般而言是为解决紧急、突发事件而通过人大常委会作出决定、决议实现的，是蔡定剑所言“适时变化、针对性强”特征的体现。也正是这种不确定性，彰显了人大的担当和作为，一经推出，就往往有较强的社会影响力，能收到事半功倍的成效，也为社会各界所推崇。
（三）清单制
即以探索建立重大事项决定“权力清单”制度，将重大事项具体化、明晰化和标准化。该探索由行政权力的清单制度“移植”而来。清单制的具体条目，往往囊括但不限于“常规式”中的“重大事项”。
权力清单制度的首次提出是在2013年党的十八届三中全会上：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这是加强权力运行制约和监督体系建设的一项重大举措。权力清单制度的核心是，按照“法无授权不可为”原则，对政府权力清单和部门权力清单进行梳理、列举并公之于众。在各地政府加紧进行权力清单的编制和公开工作的同时，这一概念被引入、嫁接至人大重大事项决定权中来。中共浙江省委关于进一步加强人大工作和建设、充分发挥人大作用的意见提出，“协调人大及其常委会和‘一府两院’，健全人大讨论、决定重大事项具体制度，探索建立提交人大及其常委会讨论、决定重大事项清单。”在2015年的全国“两会”上，全国人大代表、杭州市人大常委会主任王金财呼吁，尽快建立人大讨论决定重大事项的“权力清单”[17]。2015年11月，《杭州市人大及其常委会讨论决定重大事项清单》“出炉”，重大事项分为“议而必决”“议而可决”“报告备案”3类48项，将该市人大及其常委会讨论决定的重大事项具体化、条目化。 在清单制模式中，有两个地方的“年度清单”做法值得关注。一是北京市人大常委会首先开创，并于2014年底进入北京市委人大工作会议文件的做法。它的基本思路是，在每年底制定次年人大工作计划的时候，列出讨论决定重大事项这样一个栏目，提出需要讨论决定的若干事项，与政府进行沟通达成一致以后，报请党委同意，然后写入人大常委会工作报告，由大会批准实施[18]。二是2015年8月，中共甘肃省委加强和改进人大工作的意见中，提出的“推行人大常委会讨论决定重大事项年度清单制度”。该制度要求政府每年年底“研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府年度工作要点”[19]。
实际上，清单制可视为地方出台界定重大事项的法规或规范性文件的“升级版”。据钟丽娟统计，从1988年至2014年，我国已有 28省（ 自治区、直辖市） 出台了关于重大事项决定权的地方性法规。“这些地方性法规适用范围有所不同，但内容大致相似。”“对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。”[20]相较之前各地出台的法规或规范性文件，清单制无疑在“落细”上更进一步，是考虑到全国人大尚未出台讨论决定重大事项工作的专门性法律，地方性法规对重大事项界定依然比较原则下的权宜之计、变通之策。但不足之处显而易见：“清单式”地具体列举相比原则性规定是一种进步，但难免有“漏网之鱼”，也难以做到“与时俱进”，因为罗列式的立法注定滞后于时代发展，再高明的立法者也无法预知今后（哪怕是一两年）可能发生的重大事项。
（四）票决制
在浙江一般通称“民生实事项目代表票决制”[21]，即由人大代表在人代会上投票决定当年度政府需要办理的民生实事。基本内涵是，政府在广泛听取、充分吸收人民群众意见的基础上提出候选项目，经同级人大代表在人民代表大会上投票决定，由同级政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督和评价。
票决制发轫于浙江宁海的力洋镇、大佳何镇，初衷是“让乡镇人大代表在闭会期间有一个履职平台，让代表们在乡镇建设中发挥更大作用”，一经推出就取得良好成效，并迅速被其他地区借鉴。截至2017年3月10日，浙江全省45%的乡镇，55%的县（市、区）已经在2017年人代会上实行了实事工程项目代表票决制[22]。此外，重庆市南岸区、梁平县，深圳福田区等地也探索了政府实事项目人大代表票决制。浙江各地基本形成了“党委决策、人大决定、政府执行、代表参与、群众助推”的实施模式，大致分为项目征集初定、项目审议票决、项目监督评估三个阶段，包括项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目监督、项目评估等六个环节。
项目征集环节。政府通过多种途径发布公告，广泛征集；人大依托代表联络站、履职平台，以多种形式组织代表广泛听取群众意见，通过提出议案和建议等途径，积极提出实事项目的意见和建议。
项目初定环节。政府对征集到的项目进行整理后，形成候选项目建议方案，经政府常务会议（乡镇政府办公会议）讨论，提交同级党委常委会（乡镇党政联席会议）研究审定后，再经人大常委会（乡镇人大主席团）审议通过，成为将由同级人代会审议票决的民生实事候选项目。
项目审议环节。候选项目由政府提请每年初举行的同级人代会审议。政府应就候选项目的确定过程和项目具体情况（如项目名称、主要内容、实施主体、投资额度等），在全体会议或主席团会议上作说明，并书面印发代表。审议时代表如提出询问，政府相关负责人应到会回答询问、说明情况。
项目票决环节。经审议后的候选项目一般在全体会议上（也有地方分代表团进行票选）由代表以无记名投票方式进行表决，结果当场公布，并向社会公开。候选项目差额比例一般掌握在20%至30%之间，以得票数过全体代表半数以上、从高到低排列，按预定的应选数确定。
项目监督环节。政府精心组织实施民生实事项目。人大常委会（乡镇人大主席团）要将民生实事项目的实施工作列入年度监督计划，运用执法检查、听取和审议专项工作报告、预决算审查监督、专题询问以及组织代表视察、专题调研等形式，加强对项目实施情况的监督检查。
项目评估环节。同级人代会或其常委会、乡镇人大主席团听取和审议政府上一年度民生实事项目完成情况报告，对实施情况进行满意度测评。对未能如期完成的民生实事项目，政府向人大代表作出解释与说明。对执行不力造成嚴重后果的，人大应当通过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督。
对目前重大事项决定权的四种行权路径，各自特点及施行范围可用表1（见下页）进行大致概括。
三、“民生实事项目代表票决制”的规制及完善
通过上述分析可以发现，与其他三种行权方式相比，票决制更契合人大制度设计本义。一是在人代会上讨论决定重大事项，更具民意基础，更能促进科学决策。一些学者已经指出，在讨论、决定重大事项的认识上，普遍存在的一个误区是，过于关注人大常委会讨论决定重大事项权的行使，而忽略了人民代表大会是行使这一职权最主要、最基本的主体[24]。与常委会相比，代表大会凝聚和动员的社会力量要大得多，尤其是在当下，利益主体多元、利益诉求多样，人民代表大会在达成社会共识、使讨论的重大事项上升为国家意志方面更具优势。二是更加尊重人大代表选择权，体现“主权在民”价值理念。通过选举产生的人大代表，根据人民的授权，代表人民行使权力，以维护人民的根本利益、切实反映人民的意志和诉求。票决制充分尊重人大代表的选择权，实现了在重大民生实事项目上从“政府决定”到“人大决定”的转变，背后体现的是人民当家作主、一切权力属于人民的宪法精神。三是实现了常态化行权。在票决制开展的地方，人大代表票决民生实事项目成为每年人代会议程的“标配”。这种常态化行权所带来的示范效应，不仅体现在做实重大事项决定权上，还能激活人大其他“休眠的权力”，不断缩短人大制度设计与实际功效之间的差距。四是票决制从决定权出发，牵“一发”而动“全身”，按下了监督权的“引擎”，让人大代表在闭会期间有了实质性活动载体，从而让人民代表大会制度真正有效运转起来。 “民生实事项目代表票决制”在浙江已经走过了10个年头，积累了较丰富的经验，也不可避免出现一些问题，需要在今后的实践中予以规制完善。
一是实事项目的范畴须明确。浙江各地的普遍做法是，民生实事项目主要投入资金应当是本级政府的公共财政资金。上级政府公共财政资金投入为主或以社会资本投入为主的项目，一般不列入票决范围。项目要具有普惠性、公益性，还要考虑到地区和部门之间的平衡性。适合选定为民生实事项目的，要尽量贴近民生需求，能够最大限度讓人民群众得实惠，主要以民生类公共事业建设项目为主，重点选取教育、医疗卫生、劳动保障、科技文化、公共设施建设等领域的项目。原则上所选项目应当是当年可以完成的；个别跨年度分步实施的项目也可以列入，但要提出明确的年度阶段性目标。
二是民意的吸纳须更科学。在人大代表票决民生实事项目之前，应该有更为精致的民意听取和吸纳机制。因为“民意”是复杂的、多元的，有些所谓的“民意”，可能是假“民意”。而且，在较大的行政区划内（比如设区的市），也有可能出现一部分人认为是重大的民生工程，在另一部分人看来则不是的情况。因此，需要对征集到的民意进行甄别，让其真正成为代表决策的正当性基础和重要来源。要防止政府将一般性的部门工作伪装成为民生实事。要善于发挥代表联络站在收集民意中的作用。要充分利用网络等新媒体广泛听取民意。要在审议政府民生实事工程候选项目时，让政府部门相关负责人到会接受询问，有条件的地方，可以召开专题询问，夯实票决的民意基础，使政府的意见与民意呼声形成最大公约数。
三是代表的主体作用须得到发挥。《布莱克维尔政治学百科全书》从授权和选举两个角度对“代表”进行界定。从授权的角度看，代表是“由全体选民授权代表他们的利益制定法律或作出其他决策的个人”；从选举的角度而言，代表是“一些人选出并代表或维护这些人的利益的人”[25]。两种定义，均明确指明了人大代表履职的目的在于维护选民的利益。重大民生实事项目，与本行政区域内群众切身利益息息相关。一方面，人大代表要充分认识自己身上肩负的责任和使命，增强履职意识，深入人民群众，发挥主观能动性，做好百姓和人大之间的沟通桥梁，提好民生实事，选好民生实事。另一方面，各级人大要通过一系列制度设计和安排，防止“长官意志”披上“民主外衣”，“代表主导决策”沦为“代表陪同决策”。
四是人大的定位须把准。应当明确，在开展票决制工作过程中，人大并非大包大揽，而是要找准自身定位。在项目征集和初定环节，要发挥政府的牵头抓总作用，人大不能越俎代庖。在项目审议和票决环节，人大要确保充分的审议时间，将票决议题“审透、议深”，确保票决过程科学有序、结果公开透明。在项目监督和评估环节，人大要合理使用执法检查、听取和审议报告、专题询问等多种监督方式，把准“监督者”的角色定位。
五是问责的机制须完善。票决只是票决制中的一个环节，票决后如何进行有效监督就成为头等大事。任何一种权力的有效施行，都有赖于完善的制度作保障。就目前来看，对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行跟踪监督、如何对执行不力追究责任等方面，尚缺乏系统可行的规范。票决是非常严肃的事情，一经票决就产生了法律效力。要建立健全问责机制，对票决执行不力的，通过采取询问和质询，满意度测评，特定问题调查等方式进行监督问责，以维护票决制的严肃性，树立人大权威。
当然，票决制的最大“短板”，在于其讨论决定的重大事项，局限在重大民生实事项目这一范围。如何突破这一局限，发挥票决制成功经验之于重大事项决定权的先行示范意义？
一要适时扩大票决制工作外延。“麻雀虽小，五脏俱全。”“民生实事项目代表票决制”虽然仅仅是讨论决定重大事项这个庞杂系统中的一小分支，但其在基层人大丰富实践中建立、形成和发展起来的行权路径（包括事项界定、步骤流程等），是清晰、完整、易操作的，并经过实践检验，有通用性。一种地方创新，无论其效果多好，多么受群众拥护，最终都要靠制度的护航才能走得更远。要在总结、提炼票决制工作经验并形成制度的基础上，积极稳妥地将这套行之有效的做法延伸至人民群众有更多关切的重大事项（比如政府重大建设项目、城镇建设等）上面，从而产生“多米诺骨牌”效应，实现人大讨论决定重大事项的“扩面”，由民生实事覆盖到所有重大事项。
二要尝试引入辩论机制。在开展票决制工作过程中，浙江龙游等地将专题询问机制引入，让代表讨论审议票决民生实事项目的过程成为答疑释惑、达成共识的过程，从而使产生的票决结果更科学，更符合当地实际、贴近群众需求 。从目前的实践看，人大在审议议案时，人大代表或常委会组成人员虽然也发表意见建议，但尚未形成辩论制度。重大事项是事关一地“全局性、长远性、根本性”的问题，在行使重大事项决定权时，应鼓励人大代表或常委会组成人员围绕所审议的事项发表意见、开展辩论，甚至采取逐条逐项辩论的方式，讨论形成决定。只有如此，才能最大程度凝聚共识，提高重大事项的决定质量。
三要不断提升人民代表大会讨论决定重大事项的频次。这里指实体性、有实质指向的而非程序性的决定、决议。依据宪法、地方组织法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大常委会由本级人民代表大会选举产生，对其负责、受其监督；人大常委会行使职权来源于、服从于产生它的人民代表大会。因而在人民代表大会上讨论决定重大事项，更契合制度本义。从实际情况看，由人代会讨论决定实体性的重大事项频率是比较低的。可以借鉴广东曾经的做法[26]，着力突出人大代表主体，选择代表在人大会议期间提出的重要的议案和意见建议，作为重大事项，经全体代表讨论表决后，交“一府两院”落实办理。
四、结语
重大事项决定权回归制度本义、发挥应有作用，不仅是理论问题，更是迫切的现实课题。在全国人大尚未出台讨论决定重大事项工作的专门性法律之前，将重大事项决定权落实到位，需切实转变思维方式，跳出“重大事项界定标准”的路径依赖。由人大代表在人代会上“一人一票”对重大民生实事项目进行票决选定，尊重了人大代表的选择权，体现了一切权力属于人民的宪法精神，为浙江各地丰富的实践所证明，具有可复制性和推广性，不失为当前做实重大事项决定权、推动人民代表大会制度与时俱进的一个有效突破口，值得各地借鉴。 注释：
[1]张学明：《在“四个全面”新常态下推进重大事项决定权的有效行使》，载《人大研究》2016年第3期。
[2]阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017年版，第37～38页。
[3][9]程湘清：《人大决定权监督权简论》，载《人大研究》2006年第1期。
[4]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），中国法律图书有限公司2005年版，第351页。
[5]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》，《胡锦涛文选》（第二卷），人民出版社2016年版，第233页。
[6][13][18]席文启：《人民代表大会工作十五讲》，红旗出版社2016年版，第121～122、116、117页。
[7]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编（一）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第214页。
[8]蒋劲松：《论宪法的国事管理权原则（下）》，北京市人大常委会门户网站http：//www.bjrd.gov.cn/zwzllyjh/llyjhktcg/201407/t20140731_135817.html.
[10]纪荣荣：《重大事项决定权地方立法的探索和创新》，载《人大研究》2016年第2期。
[11]陈波、潘利军：《做实“重大事项决定权”》，载《浙江人大》2015年第10期。
[12]钟丽娟：《地方人大常委会重大事项决定权行使状况研究》，载《中共中央党校学报》2013年第4期。
[14]杜方文主编：《潮起钱塘：人大制度在浙江的实践创新》，中国民主法制出版社2014年版，第3～5页。
[15]《江西省人民代表大会常务委员会关于加强城市规划区湿地保护的决议》，载《江西日报》2014年10月16日。
[16] 《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，载《湖北日报》2015年2月2日。
[17]岳德亮、王政：《王金财代表：尽快建立人大讨论决定重大事项“权力清单”》，新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/10/c_1114593182.htm.
[19]甘肃省人大常委会研究室课题组：《对政府提请人大讨论决定重大事项“年度清单”问题研究》，载《人大研究》2016年第8期。
[20]钟丽娟：《关于重大事项决定权的立法比较》，载《理论学刊》2014年第11期。
[21]此前，票决制在浙江各地叫法不尽相同：有叫“政府实事工程人大代表票决制”的，有叫“人大代表票决为民办实事工程”的，有叫“重点民生实事代表票决制”的，也有叫“代表圈选政府实事工程项目”的等等。2017年3月9日至10日，浙江全省人大推进“民生实事项目代表票决制”工作现场交流会召开，浙江省人大常委会党组书记、副主任王辉忠在讲话中，以“民生实事项目代表票决制”指称这项工作。
[22]参见陈波：《“票决制”激发人大动能》；陈波、葛腾腾：《宁海：“票决制”十年》，载《浙江人大》2017年第4期。
[23]由人代会应急式行使重大事项决定权不是没有，但很少。比如，北京市人代会曾经在2002年就政府提出的关于动员全市人民办好2008年奥运会的议案，作出过决议。前文所提及的湖北省《关于农作物秸秆露天燃烧和综合利用的决定》也是在省人代会上作出。
[24]王中位、王立军：《对人大讨论决定重大事项几个基本认识的辨析》，载《人大研究》2015年第1期。
[25]【英】戴维·米勒、韦农·波格丹诺著，邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第199、696页。
[26]据公开报道，广东在探索实践重大事项决定权过程中，曾形成一个有益经验：不在一时还讨论不清的什么是地方重大事项这个名词概念上耗時耗力，而是从代表提出的议案中，选择同一个问题代表联名特别多的，或者几个议案都反映同一个问题的，确定为重大事项。参见广东省人大常委会研究室：《二十年来地方人大行使重大事项决定权的实践和经验》，载《中国人大》1999年第12期。
（作者单位：浙江省人大常委会办公厅《浙江人大》杂志社）