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摘要：城市保障性住房建设是我国政府为解决中低收入家庭实现“住者有其居” 的重大举措。而要实现保障性住房计划的落实，其建设资金是重点。目前我国保障性住房的建设资金存在较大缺口，城镇中依然有大量中低收入的居民没有解决居住问题，保障性住房的建设资金成为制约保障性住房建设的瓶颈和难点。本文正是在这样的背景下，阐述了我国保障性住房建设资金来源现状，集中分析了保障性住房建设资金来源方面所面临的困境，提出我国保障性建设资金来源的相关对策。
关键词：保障性住房；建设资金；资金来源
随着我国城市化进程的加快，在城镇人口不断攀升的同时，城镇低收入家庭、新就业职工、新毕业大学生和外来务工人员的数量也在不断增加，解决这部分中低收入人员最基本的居住需求，成为国家“十二五”规划中的重要任务之一。我国在“十二五”规划中提出未来五年新建3600万套保障性住房的目标，2012年将基本建成500万套，新开工700万套以上，据初步估计2012年保障房建设的资金需求接近20000亿元，中央财政能出资的金额大约为1900亿元，还存在很大的资金缺口。因此，有效地解决保障性住房的资金来源问题，直接关系到保障性住房建设的成败。
1.保障性住房的基本概述
所谓保障性住房，是指由政府主导，辅之以各种形式的补贴，限定建设标准、供应对象和销售价格，为单纯无法解决住房问题的人群提供各种住房支持，属于社会福利制度的范畴。从目前来看，我国的保障性住房包括五种类型，即包括经济适用房、廉租房、公共租赁房、限价商品房和棚户区改造五类。
2.我国保障性住房建设资金来源的现状分析
2.1保障性住房建设资金的需求状况
2011年住建部公布的计划新开工保障性住房1000万套的目标中，公共租赁房和廉租房建设数量约为380万套，其中公共租赁住房近220万套，廉租住房160万套，经济适用住房和限价商品房约为200万套，各类棚户区改造近400万套。
2011年建设1000万套保障性住房总投资在1.3—1.4万亿元左右。具体投入是：200万套左右经济适用房与限价商品房，资金需求为5000亿元左右；400万套各类棚户区改造房，需要投入的资金大致也为5000亿元左右；220万套公共租赁房和160多万套廉租房的资金需求约为3000多亿元。
2.2保障性住房的资金来源渠道分解
2.2.1经济适用房和限价商品房
经济适用房和限价商品房由于可以销售给购买者，对于开发商来说，资金回笼有保障，拥有一定的利润空间，开发商建设积极性相对较高。5000亿元的建设资金可以通过市场运作解决，整个过程几乎不需要动用财政资金。
2.2.2棚户区改造
约400万套的各类棚户区改造需要资金投入为5000亿元，对于这一类政府主导的棚户区改造，需要中央和地方政府需通过多种方式筹集约1600亿元的资金。另外，棚户区改造的受益职工自筹资金1800亿元，剩余的1600亿元可以通过银行贷款等方式解决。
2.2.3公共租赁房和廉租房
公共租赁房和廉租房由于只出租不出售，且租金水平比市场价格要低三分之一乃至三分之二，开发商往往不愿意涉及该领域。220万套公共租赁房和160万套廉租房需投入3000亿元，需要中央和地方政府发挥主导作用通过多种方式筹集。
2.3资金来源渠道及资金缺口
建设1000万套保障性住房对资金的总需求为14920亿元。其中，8400亿元可以通过市场运作、保障对象自筹等解决（市场运作筹集5000亿元占资金总额的34%、通过工矿企业和职工自筹、银行贷款等渠道筹集3400亿元占资金总额的23%），而有6250亿元需要中央和地方政府通过多种方式进行筹集。需要政府筹集的6250亿元资金中，其中有4555亿元有明确来源（中央财政补助能获得1713亿元占11%、国家开发银行贷款提供1000亿元占7%、中央代发地方债提供504亿元占3%、公积金增值收益约100亿元占1%、地方土地出让金可获得600亿元占4%、住房公积金贷款约493亿元占3%，社保资金和保险资金可获得145亿元仅占1%）。由此来看，2011年我国保障性住房建设资金还存在1965亿元的缺口，占全部资金需求的13%。
3.我国保障性住房建设资金来源的困境
3.1地方政府财政压大
在我国，中央政府和地方政府在保障房建设中的出资比例，按照“谁拥有谁建设”的原则来划分。各地区保障性住房的所有者为地方政府，因此我国的保障性住房建设资金绝大部分需要地方政府筹集。我国自1994年的分税制改革以来，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。我国中央财政收入高，但是却将大额的筹资任务交给了地方政府。由于事权和财权不匹配的矛盾尤为突出，肩负大量保障房建设任务的地方政府深感负重。
3.2资金来源渠道来源单一
国家开发银行贷款、公积金增值收益、中央代发地方债、地方土地出让金划拨分别只占资金需求总额的6%、1%、7%和4%，对于14920亿元的建设资金需求来说，其所占比例是较低的，从2011年资金筹集状况来看，我国政府对现有资金来源渠道的利用是不够充分的。另外，保障性住房资金来源渠道单一，加大了资金筹集的风险，若任何一项筹资项目发生意外导致资金不能及时到位，都不利于保障性住房建设任务的顺利进行。
3.3缺乏激励机制，难以吸引民间资本
政府作为公共物品的提供者和宏观经济的调控者，政府在保障性住房的建设资金筹集中应发挥主导作用，但也不意味着政府要为所有的保障性住房“买单”。政府在发挥主导作用的同时应该将部分民间资本引入保障性住房领域，缓解政府的财政压力。保障性住房的低利润以及投资过程中不确定性本来就对民间资本的吸引力不大，由于缺乏一定的激励制度，导致投资者和开发商大多数持观望态度，民间资本在保障性住房建设资金中所占比例是极低的。 4.解决我国保障性住房资金来源的对策
4.1发行地方政府债券
我国债务由国家发行，国家发行债务来弥补财政赤字，而地方政府是没有发行债务的权力的。①我国自分税制改革以来，地方政府事权和财权不对等，让地方政府在承担了庞大的保障性住房建设工程的同时地方财政也承受着巨大的资金压力。如果中央政府赋予地方政府一定的发债权，当地政府就可以根据当地保障性住房的实际资金需求来筹集资金，具有较大的灵活性。并且如果由地方政府直接发债，省去了由中央拨款到地方政府等中间环节，能保证保障性住房建设资金及时足额到位。地方政府发行债券有利于扩大地方政府财政收入，减缓地方财政压力，政府就可以很好地履行其职能，利用充足的资金顺利完成保障性住房的建设任务。
4.2构建新型保障性住房储蓄制度
保障性住房储蓄制度采取的自愿原则，任何有意愿购买或租赁保障性住房的居民与银行签订合同，连续几年存入一定数额的定期储蓄存款，当定期存款到达一定时间和额度时，该部分居民就可得到一定的奖励，即从保障性住房储蓄银行获得购买或租赁保障性住房的贷款。而储蓄银行可以将居民存入的部分储蓄资金投入保障性住房建设或者进行其他投资获取更多的收益来保障储蓄资金的保值增值。这一制度不仅可以地缩短了居民购买或租赁保障性住房的平均周期，而且是以较低的成本筹集到闲散资金，拓宽了保障性住房建设的资金来源渠道。
4.3扩大公积金在保障性住房中的使用
目前，我国住房公积金资金闲置现象严重，在公积金贷款支持保障房的试点城市中，公积金贷款支持保障性住房仅占到10%，据估计，2012年我国的住房公积金将达到2.1万亿。公积金制度是政府为维护职工福利而推行的一种强制性储蓄制度，对于具有福利性质的保障性住房，更应扩大公积金在保障性住房中的使用。②对于有意愿购买保障性住房的中低收入居民，应提供更加优惠的贷款利率，增加贷款种类，扩大公积金贷款额度，适当放宽对中低收入居民的贷款限制条件等，以拓宽住房公积金贷款在保障性住房中的使用范围。
4.4政府制定激励制度，调动民间资本的积极性
政府应该从多方面入手，在多个环节上给予优惠政策，建立激励制度，吸引民间资本广泛地参与到保障性住房建设中来，以保证保障性住房建设的长效性。在财政补贴方面，对于建设廉租房和公租房并出租的开发商，要对合理的市场租金与住户实际支付的租金之间的差额给予一定的补贴。在税收方面，对民间资本开发的保障性住房项目，要对开发商给予税收减免和税收优惠。在贷款方面，政府要对开发商在贷款利率上给予优惠、进行利息补贴和担保等政策支持。政府通过资金补贴、税收优惠等多种政策吸引民间资本的投入，使得民间资本来源形式多样化，以保证保障性住房的资金及时足额到位，保证我国保障性住房建设计划的顺利进行。（作者单位：东北财经大学公共管理学院）
参考文献
[1]武超群、蓝天，“国外保障房建设中政府参与方式分析及对我国的启示”，《中央财经大学学报》，2011年第9期。
[2]高霞，“保障房建设的资本支撑”，《经济研究》，2011年第2期。
[3]巴曙松，“中国廉租房的融资特征及其发展路径研究”，《中国房地产》，2006年第10期。
[4]天晓宏观经济与产业研究所，“2011年保障房建设资金分析”，2011年7月1日。
[5]姚玲珍，《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社，2009年第1版。
[6]陈劲松，《公共住房浪潮——国际模式与中国安居工程的对比研究》，机械工业出版社，2006年第1版。
注解：
①汤筱娴，“从保障房的性质看其资金来源”，《科技信息》，2011年第33期。
②袁琳，“现阶段住房公积金制度运行中的问题与对策”，《合作经济与科技》，2010年11月。
关键词：保障性住房；建设资金；资金来源
随着我国城市化进程的加快，在城镇人口不断攀升的同时，城镇低收入家庭、新就业职工、新毕业大学生和外来务工人员的数量也在不断增加，解决这部分中低收入人员最基本的居住需求，成为国家“十二五”规划中的重要任务之一。我国在“十二五”规划中提出未来五年新建3600万套保障性住房的目标，2012年将基本建成500万套，新开工700万套以上，据初步估计2012年保障房建设的资金需求接近20000亿元，中央财政能出资的金额大约为1900亿元，还存在很大的资金缺口。因此，有效地解决保障性住房的资金来源问题，直接关系到保障性住房建设的成败。
1.保障性住房的基本概述
所谓保障性住房，是指由政府主导，辅之以各种形式的补贴，限定建设标准、供应对象和销售价格，为单纯无法解决住房问题的人群提供各种住房支持，属于社会福利制度的范畴。从目前来看，我国的保障性住房包括五种类型，即包括经济适用房、廉租房、公共租赁房、限价商品房和棚户区改造五类。
2.我国保障性住房建设资金来源的现状分析
2.1保障性住房建设资金的需求状况
2011年住建部公布的计划新开工保障性住房1000万套的目标中，公共租赁房和廉租房建设数量约为380万套，其中公共租赁住房近220万套，廉租住房160万套，经济适用住房和限价商品房约为200万套，各类棚户区改造近400万套。
2011年建设1000万套保障性住房总投资在1.3—1.4万亿元左右。具体投入是：200万套左右经济适用房与限价商品房，资金需求为5000亿元左右；400万套各类棚户区改造房，需要投入的资金大致也为5000亿元左右；220万套公共租赁房和160多万套廉租房的资金需求约为3000多亿元。
2.2保障性住房的资金来源渠道分解
2.2.1经济适用房和限价商品房
经济适用房和限价商品房由于可以销售给购买者，对于开发商来说，资金回笼有保障，拥有一定的利润空间，开发商建设积极性相对较高。5000亿元的建设资金可以通过市场运作解决，整个过程几乎不需要动用财政资金。
2.2.2棚户区改造
约400万套的各类棚户区改造需要资金投入为5000亿元，对于这一类政府主导的棚户区改造，需要中央和地方政府需通过多种方式筹集约1600亿元的资金。另外，棚户区改造的受益职工自筹资金1800亿元，剩余的1600亿元可以通过银行贷款等方式解决。
2.2.3公共租赁房和廉租房
公共租赁房和廉租房由于只出租不出售，且租金水平比市场价格要低三分之一乃至三分之二，开发商往往不愿意涉及该领域。220万套公共租赁房和160万套廉租房需投入3000亿元，需要中央和地方政府发挥主导作用通过多种方式筹集。
2.3资金来源渠道及资金缺口
建设1000万套保障性住房对资金的总需求为14920亿元。其中，8400亿元可以通过市场运作、保障对象自筹等解决（市场运作筹集5000亿元占资金总额的34%、通过工矿企业和职工自筹、银行贷款等渠道筹集3400亿元占资金总额的23%），而有6250亿元需要中央和地方政府通过多种方式进行筹集。需要政府筹集的6250亿元资金中，其中有4555亿元有明确来源（中央财政补助能获得1713亿元占11%、国家开发银行贷款提供1000亿元占7%、中央代发地方债提供504亿元占3%、公积金增值收益约100亿元占1%、地方土地出让金可获得600亿元占4%、住房公积金贷款约493亿元占3%，社保资金和保险资金可获得145亿元仅占1%）。由此来看，2011年我国保障性住房建设资金还存在1965亿元的缺口，占全部资金需求的13%。
3.我国保障性住房建设资金来源的困境
3.1地方政府财政压大
在我国，中央政府和地方政府在保障房建设中的出资比例，按照“谁拥有谁建设”的原则来划分。各地区保障性住房的所有者为地方政府，因此我国的保障性住房建设资金绝大部分需要地方政府筹集。我国自1994年的分税制改革以来，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。我国中央财政收入高，但是却将大额的筹资任务交给了地方政府。由于事权和财权不匹配的矛盾尤为突出，肩负大量保障房建设任务的地方政府深感负重。
3.2资金来源渠道来源单一
国家开发银行贷款、公积金增值收益、中央代发地方债、地方土地出让金划拨分别只占资金需求总额的6%、1%、7%和4%，对于14920亿元的建设资金需求来说，其所占比例是较低的，从2011年资金筹集状况来看，我国政府对现有资金来源渠道的利用是不够充分的。另外，保障性住房资金来源渠道单一，加大了资金筹集的风险，若任何一项筹资项目发生意外导致资金不能及时到位，都不利于保障性住房建设任务的顺利进行。
3.3缺乏激励机制，难以吸引民间资本
政府作为公共物品的提供者和宏观经济的调控者，政府在保障性住房的建设资金筹集中应发挥主导作用，但也不意味着政府要为所有的保障性住房“买单”。政府在发挥主导作用的同时应该将部分民间资本引入保障性住房领域，缓解政府的财政压力。保障性住房的低利润以及投资过程中不确定性本来就对民间资本的吸引力不大，由于缺乏一定的激励制度，导致投资者和开发商大多数持观望态度，民间资本在保障性住房建设资金中所占比例是极低的。 4.解决我国保障性住房资金来源的对策
4.1发行地方政府债券
我国债务由国家发行，国家发行债务来弥补财政赤字，而地方政府是没有发行债务的权力的。①我国自分税制改革以来，地方政府事权和财权不对等，让地方政府在承担了庞大的保障性住房建设工程的同时地方财政也承受着巨大的资金压力。如果中央政府赋予地方政府一定的发债权，当地政府就可以根据当地保障性住房的实际资金需求来筹集资金，具有较大的灵活性。并且如果由地方政府直接发债，省去了由中央拨款到地方政府等中间环节，能保证保障性住房建设资金及时足额到位。地方政府发行债券有利于扩大地方政府财政收入，减缓地方财政压力，政府就可以很好地履行其职能，利用充足的资金顺利完成保障性住房的建设任务。
4.2构建新型保障性住房储蓄制度
保障性住房储蓄制度采取的自愿原则，任何有意愿购买或租赁保障性住房的居民与银行签订合同，连续几年存入一定数额的定期储蓄存款，当定期存款到达一定时间和额度时，该部分居民就可得到一定的奖励，即从保障性住房储蓄银行获得购买或租赁保障性住房的贷款。而储蓄银行可以将居民存入的部分储蓄资金投入保障性住房建设或者进行其他投资获取更多的收益来保障储蓄资金的保值增值。这一制度不仅可以地缩短了居民购买或租赁保障性住房的平均周期，而且是以较低的成本筹集到闲散资金，拓宽了保障性住房建设的资金来源渠道。
4.3扩大公积金在保障性住房中的使用
目前，我国住房公积金资金闲置现象严重，在公积金贷款支持保障房的试点城市中，公积金贷款支持保障性住房仅占到10%，据估计，2012年我国的住房公积金将达到2.1万亿。公积金制度是政府为维护职工福利而推行的一种强制性储蓄制度，对于具有福利性质的保障性住房，更应扩大公积金在保障性住房中的使用。②对于有意愿购买保障性住房的中低收入居民，应提供更加优惠的贷款利率，增加贷款种类，扩大公积金贷款额度，适当放宽对中低收入居民的贷款限制条件等，以拓宽住房公积金贷款在保障性住房中的使用范围。
4.4政府制定激励制度，调动民间资本的积极性
政府应该从多方面入手，在多个环节上给予优惠政策，建立激励制度，吸引民间资本广泛地参与到保障性住房建设中来，以保证保障性住房建设的长效性。在财政补贴方面，对于建设廉租房和公租房并出租的开发商，要对合理的市场租金与住户实际支付的租金之间的差额给予一定的补贴。在税收方面，对民间资本开发的保障性住房项目，要对开发商给予税收减免和税收优惠。在贷款方面，政府要对开发商在贷款利率上给予优惠、进行利息补贴和担保等政策支持。政府通过资金补贴、税收优惠等多种政策吸引民间资本的投入，使得民间资本来源形式多样化，以保证保障性住房的资金及时足额到位，保证我国保障性住房建设计划的顺利进行。（作者单位：东北财经大学公共管理学院）
参考文献
[1]武超群、蓝天，“国外保障房建设中政府参与方式分析及对我国的启示”，《中央财经大学学报》，2011年第9期。
[2]高霞，“保障房建设的资本支撑”，《经济研究》，2011年第2期。
[3]巴曙松，“中国廉租房的融资特征及其发展路径研究”，《中国房地产》，2006年第10期。
[4]天晓宏观经济与产业研究所，“2011年保障房建设资金分析”，2011年7月1日。
[5]姚玲珍，《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社，2009年第1版。
[6]陈劲松，《公共住房浪潮——国际模式与中国安居工程的对比研究》，机械工业出版社，2006年第1版。
注解：
①汤筱娴，“从保障房的性质看其资金来源”，《科技信息》，2011年第33期。
②袁琳，“现阶段住房公积金制度运行中的问题与对策”，《合作经济与科技》，2010年11月。