2019年11月，智利和玻利维亚，这两个经济发展势头良好的拉美国家意外地爆发了大规模抗议活动，政局陷入动荡。智利作为拉丁美洲发展的“优等生”国家，曾因市场主导发展模式、养老金改革等新自由主义经济政策成为其他拉美国家的示范。这个人均GDP跨过高收入国家门槛的富裕国家，却因地铁票涨价4%引发了骚乱和街头暴力，并逐渐演变为大规模的抗议活动。抗议者呼吁建立新宪法，以取代1980年皮诺切特军政府时期制定的宪法。而这部宪法为智利的市场主导发展模式提供了法律基础。
　　在玻利维亚，左翼土著领袖埃沃·莫拉莱斯于2005年以压倒性优势赢得大选以来，采取了政府主导的发展模式。他将天然气国有化，倡导基础设施建设和社会福利项目，并为农村居民和土著居民等弱势群体提供土地权和自治权。玻利维亚一度成为安第斯地区经济增长最快的国家，减贫效果也很显著。在莫拉莱斯当政的15年间，玻利维亚的贫困率从59%下降到35%，反映不平等水平的基尼系数也从0.6降到了0.47。[1]然而，莫拉莱斯却因在大选中舞弊的指控而引起全國性抗议，最终被迫辞职并前往他国避难。他的支持者和反对者们仍在街头冲突不断。
　　不论是1800万人口的太平洋国家智利，还是1100万人口的内陆安第斯国家玻利维亚，新世纪以来都因政治相对稳定、经济持续增长而被世界银行和其他拉美国家称赞。那么，为何这两个发展模式迥异、发展态势相似的国家，突然间遭遇了政治危机？

　　智利和玻利维亚的危机并非孤例。在拉美国家漫长的发展过程中，经济战略如钟摆般大幅变化，政治动荡也频繁发生。从20世纪初的初级产品出口繁荣到“二战”后的进口替代工业化，再到新自由主义的结构性改革和21世纪初的集体“向左转”，都体现了拉美国家对发展道路的艰辛探索。
　　自工业革命以来，几乎所有成功的后发国家都通过工业化实现经济发展和追赶。比如“一战”前的法国、德国、瑞士，“二战”前的美国、加拿大，“二战”后黄金时代的意大利、挪威、西班牙、日本乃至20世纪后半叶的“东亚四小龙”等。历史上的成功案例表明，持续的经济增长需要不断的产业升级和技术进步。当工业成为经济主导部门时，在技术进步的推动下，劳动生产率提高，就业机会增加，消费扩大，人民生活水平将得到改善。然而，在拉丁美洲却从未有过成功的工业化案例。那么，为什么一些国家成功的发展经验在另一些国家却行不通？
　　拉丁美洲发展模式的演变
　　后发国家的工业化模式通常有三种类型。第一类是通过初级产品出口带动农业生产率的提高或增加出口收入，从而产生对国内制造业的需求和相应初级产品加工业的出口需求。第二类是进口替代工业化，即通过限制工业产品进口来保护和促进国内产业的发展。进口替代工业化通常包括两个阶段：第一阶段进口替代是实现基本消费品从进口转向本地生产，第二阶段则是耐用消费品、中间产品和资本品的国内生产。第三类是出口导向工业化，即通过出口具有比较优势的工业制成品来推动工业化发展。与进口替代工业化相比，出口导向工业化通常需要更开放的国内经济和更融合的国际市场。这三种工业化模式，拉美国家都尝试过。
　　19世纪末的拉丁美洲是一个发展前景光明的大陆，大部分国家摆脱殖民统治已有半个多世纪，政治独立、市场开放程度很高。与此同时，拉美国家丰富的自然资源为发展资源型工业化创造了有利条件。彼时的拉美国家经济增长稳定，同发达国家的差距并不大，例如阿根廷的人均GDP甚至位居许多发达国家之前。然而，两次世界大战和经济大萧条扼制了拉美国家的发展步伐。随着大宗商品价格下跌，资本流入中断，拉美国家的财政收入持续下降，经济陷入萧条，政治上也陷入动荡。
　　“二战”后，拉美学者开始反思这种资源出口模式的脆弱性，尤其是国际市场商品价格波动对拉美经济有巨大冲击。他们把拉美经济的困境归咎于外部因素。供职于联合国拉美经济委员会的阿根廷经济学家劳尔·普雷维什提出的“依附论”，是其中最具影响力的观点。普雷维什认为，国际生产分工的结构性差异造成了边缘国家的国内失衡和经济落后。“中心-边缘”依附关系首先体现在国际分工上：中心国家的生产结构具有均质性、多样化的特点，而边缘国家的生产结构却是异质性、专门化的，以出口初级产品为主。这种差异造成了中心与边缘国家在国际分工中地位不同，表现为不发达国家用初级产品换取发达国家的工业制成品。相对于工业制成品，初级产品的国际市场价格长期趋于下降，导致发展中国家必须不断增加初级产品出口才能保证贸易平衡，因此造成了边缘国家对中心国家的依附。[2]巴西学者多斯·桑托斯进一步指出，拉美国家对发达国家的依附关系是长期存在并逐渐演变的，从19世纪之前的殖民依附发展到19世纪末期的金融-产业依附，最后于20世纪中期以后形成了技术-产业依附关系。[3]
　　依附论对拉美在“二战”后的发展战略影响深远，推动了进口替代工业化模式的实施。普雷维什的思想也是拉丁美洲经济委员会工作的基础。1964年，普雷维什担任新成立的联合国贸易与发展会议（UNCTAD）的秘书长，依附论的观点得以更广泛的传播。尽管普雷维什认为仅靠进口替代不能产生供发展所需的充足外汇，必须通过出口制成品予以补充，但拉美国家奉行的经济政策却只强调了进口替代。
　　为了减少对发达国家的依附和对初级产品出口的依赖，拉美国家一方面通过操控汇率，对进口工业制成品征收高关税和实施配额限制，以保护国内的幼稚产业。另一方面向国内工业生产部门提供补贴，以期实现工业化。巴西、墨西哥等国都制订了工业发展计划，将贸易保护与投资生产相结合。除此以外，拉美国家还通过国家开发银行对配套基础设施项目建设进行融资。进口替代战略的实施让拉美经济发展前景再次充满希望。从1950～1980年间，拉美国家的年均经济增长达到5.5%，同发达国家的差距继续缩小。

　　然而，拉美國家一直面临长期的财政和贸易赤字，只能利用大量外国贷款来大规模补贴国有企业和基础设施建设，导致债务负担不断增加。1970年，整个拉丁美洲的未偿债务总额仅为290亿美元，而到1978年，这一数字达到了1590亿美元。1982年更是达到惊人的3270亿美元，其中至少80%为主权债务。[4]在20世纪70年代中期以前，国际经济形势利好、贷款率低，拉美国家尚能偿还不断增长的债务，但随着石油危机的爆发，全球经济出现衰退，美国和欧洲收紧货币政策，贷款利率飙升，负债累累的拉美国家遇到了巨大麻烦。1982年8月，墨西哥成为第一个宣布无法按期偿还贷款的国家。债务危机最终席卷了16个拉美国家。到了20世纪80年代末，拉美的人均GDP比危机前下降了8.3%。[5]
　　从20世纪80年代末开始，拉美国家为了获得世界银行和国际货币基金组织（IMF）的贷款，开始全面接受新自由主义的结构调整方案，即所谓的“华盛顿共识”。改革政策主要包括：减少政府干预、紧缩财政和货币政策、私有化、开放国内市场等。“华盛顿共识”的政策建议源于安妮·克鲁格等新自由经济学家对政府失灵的批评。他们认为，宏观经济失衡，低下的效率以及政府干预下的产业政策所带来的寻租行为，要比市场失灵更严重。[6]在他们看来，拉美国家的产业政策并非源于合理的长远规划，而是为行业联盟、企业家和政府官员等既得利益集团谋取私利的政策工具。
　　1982年拉美债务危机爆发时，克鲁格恰好成为世界银行首席经济学家。她关于“政府干预等同寻租”的理论成为世界银行在拉美推行新自由主义结构调整的基础。政府对经济的任何干预都被视为对自由市场的不必要和潜在的破坏。尤其是产业政策被认为是扭曲了资源配置，是导致通货膨胀、贸易失衡和财政赤字的根源。因此，在20世纪80年代拉美债务危机后“失去的十年”期间，进口替代工业化受到了严厉批评。产业政策作为一个政治不正确的“坏词”，被排除在结构性改革所建立的新自由主义经济模式之外。
　　然而，即使拉美国家被迫接受了“华盛顿共识”的结构调整，他们在经济发展过程中仍保留了很明显的政府干预的发展主义色彩。一些拉美国家用“竞争政策”一词来掩饰所实施的产业政策，以打消对进口替代工业化的反感。即便是在阿根廷的梅内姆、巴西的科洛尔和墨西哥的萨利纳斯总统这些强硬的新自由主义改革派政府在执政期间，也保留了对某些产业特别是汽车行业的支持政策。一些东加勒比国家，如巴巴多斯和圭亚那，对酒店和旅游业也有一揽子激励措施。即使是对奉自由市场为圭臬的智利，自1960年以来也通过国家政策扶持、建立行业协会、展开技术交流等多项制度来促进农业、渔业等加工业。这些政策在措辞上被认为是“中性”的，但这不妨碍政府长期以来直接支持林业和采矿部门以及一些关键行业的出口。
　　新自由主义式微后的拉美产业政策
　　20世纪末，虽然拉美国家的长期高通胀和财政赤字得到了抑制，但经济结构脆弱性并没有改善，经济动荡反而加剧了，经济出现了负增长。“华盛顿共识”的结构改革基本失败了。由于对新自由主义理念的失望，拉美国家政府开始集体向左转，重新强调政府在经济发展中的作用。在玻利维亚、厄瓜多尔、委内瑞拉等国，激进的左翼政府在选举中大获全胜。在巴西、阿根廷、智利等国，执政的则是温和左翼政府。政府干预和产业政策重新获得了青睐。
　　在经历了几十年工业化反复试验后，拉美国家对产业政策的认识变得更务实。他们不再讨论产业政策是否必要，而是“做什么”和“怎么做”。各国实施产业政策的程度也存在差异。巴西、哥伦比亚、萨尔瓦多、墨西哥等国制订了明确的国家发展战略和行业支持计划;阿根廷、智利、哥斯达黎加等国对一些产业进行持续支持但没有明确的国家发展战略;其他国家则只是零星地颁布一些产业支持措施。不过，即使是在执行国家发展战略的国家，政府的角色也被限定在“促进者”或“催化剂”。这种需求导向的产业政策与进口替代工业化时期的供给导向的产业政策差别较大。与此同时，政府干预方式也变得更加多样，主要体现在四个方面：
　　首先是从进口替代转向出口导向。“华盛顿共识”中关于开放国内市场、私有化、提高市场竞争力等举措被视为转向出口导向工业化。出口导向工业化与进口替代工业化都以产业发展和工业化为目标，却源于不同的逻辑。进口替代政策通过关税和贸易壁垒等手段来保护国内市场和幼稚产业，限制外来竞争，垄断国内市场。出口导向工业化是以建立本国企业之间以及同国际市场之间的联系，通过加强基础设施投资、补贴出口等手段来激励本国企业增加出口，融入全球市场。在这一时期，拉美国家一方面高度融入国际市场，一方面试图通过绩效等制度来限制进口替代工业化中出现的寻租和腐败。对出口商的补贴和奖励再不是一概而论，而是奖励那些在国际市场上最有竞争力的生产者。新的产业政策工具不是对整个行业征收高额关税和直接补贴，而是包括减税，关税减免和旨在促进国际竞争的低息融资。
　　其次是从纵向往横向产业政策调整。传统的纵向产业政策通常先由政府根据计划对重点行业和企业进行补贴和保护，以期培养具有国际竞争力的“国家队”。横向产业政策则是通过设定研发、生产效率、出口等业绩目标来对达标的企业进行奖励，鼓励不同规模企业的百花齐放。譬如，在进口替代工业化时期，拉美国家对信息和通信技术的支持集中于对硬件行业的政策扶持，随后转向支持软件开发、信息社会发展和传播的一般性政策。
　　第三是改变对具有规模效应和自然垄断特征的行业的监管和激励手段。电力、电信、石油和天然气等行业基本已在之前的结构改革中被私有化，而政策支持集中在建立有效监管框架上，包括建立和加强执法机构、调整法律框架、加强供应商之间协调等。在巴西，政府支持电力、电信、国防、航空、石油等高利润行业成立技术研发基金，既用于行业本身的研发，也为其他一些低利润行业提供资金，如对贫困或偏远地区的支持、建立实验室和建设基础设施等。在智利，铜矿的租金就被用来支持2007年2月颁布的《国家竞争力战略》中的研发和创新活动。同时，拉美国家也通过整合新的生产细分领域来增强某些行业的技术和生产力。譬如，墨西哥和南方共同市场国家（阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭）的汽车行业制度是为了组织厂商及零部件生产商的投资。事实上，很多拉美国家都对本国纺织、服装、鞋类、电子产品和玩具等目标行业给予了关注，对农业、采矿业生产也有相应的产业政策。 　　第四是支持中小型企业的产业集群，以增强产业竞争力和应对危机的能力。许多拉美国家实施了支持产业集群的政策，比如墨西哥针对瓜纳华托州鞋类生产和哈利斯科州电子行业的激励措施以及巴西支持小微企业的开发本地集群计划。尤其是在安第斯（哥伦比亚、秘鲁、委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔）和中美洲国家，企业数量多但规模小，支持产业集群的政策得到更多认可。即使是那些有明显比较优势的产业部门，也制订了应对短期危机的扶持计划。如加勒比国家的“阳光与沙滩”旅游计划和墨西哥为农作物增值和挖掘市场潜力的“农业战线联盟”等。
　　新世纪拉美国家的发展桎梏
　　从19世纪末开始，拉美国家不断尝试推动工业化发展，却始终走不出增长-动荡-低迷的怪圈。21世纪初的国际石油和农产品价格上涨再次助推了拉美经济增长。2000～2015年期间，拉美国家的年均经济增长为3%，远高于20世纪末期的水平。但是，拉美国家的经济增长仍然严重依赖能源和农作物出口。初级产品在出口中的比例持续上升，经济活动之间的联系始终没有形成，制造业失去了活力，引发了对拉美经济将重新回到“初级化”的担忧。
　　2014～2016年间国际市场能源资源产品价格大幅下跌再次抑制了拉美经济的增长势头。尽管2017年后拉美经济增长有所回升，但经济结构的脆弱性并未改善。被寄予厚望的工业化，并没有在拉美国家实现，反而出现了明显的去工业化现象。自20世纪80年代开始，制造业附加值在GDP中的比例持续下降，从1985年的25%下降到2018年的13%（参见图1）。[7]去工业化本是发达国家经济发展到高水平后才出现的现象，但尚处于中等收入水平的拉美国家，却始终未能靠制造业带动经济增长，给拉美的发展前景蒙上了阴影。而且，随着失业率的上升，拉美国家庞大的非正式就业群体成为社会经济稳定的隐患。
　　应该如何评价拉美国家一个世纪的工业化尝试呢？
　　拉美发展道路的艰辛探索体现了与西方古典经济学的线性发展观的分道扬镳。在传统的发展经济学文献中，早期发达国家的发展经验往往被认为是现代化的必由之路。但相对于大多数经历过殖民统治的发展中国家而言，发达国家的蓝本借鉴意义有限，难以成为广泛适用的标准模式。亚历山大·格申克龙指出：经济发展并非是后发国家模仿先发国家的阶段性发展的历史，而是后发国家逐渐与先发国家模式相偏离的历史。先发国家和后发国家在工業化道路的显著差别不仅体现在工业增长速度，也体现在生产和组织结构上。[8] 阿尔伯特·赫希曼强调欠发达国家只有改变现有经济结构的平衡，通过政府干预把不同资源要素连接起来，利用“不平衡增长”来实现对发达国家的追赶。[9] 通过产业政策实现工业化正是基于这样的理念。但是，发展中国家同时面临着经济发展和政治稳定的双重考验。如何在变化的国际环境中进行自我发现，找到最适合本国的产业政策是长期的难题。无论产业政策如何制定，拉美国家的发展仍面临国际国内层面的双重桎梏。
　　从外部环境来看，国际经济结构在全球化时代发生了重大变化。尽管很多发展中国家选择了外向型经济模式，参与全球价值链的程度不断加深，但与发达国家的差距并未缩小。随着全球价值链的扩展，发展中国家的出口门槛变得更低，融入国际市场的程度也更深。但发展中国家受到国际经贸规则的限制也更大，使它们难以实现产业升级，摆脱中等收入陷阱，出口对经济增长的带动作用也在逐渐下降。[10] 随着自动化和人工智能技术的发展，发展中国家廉价劳动力的比较优势逐渐减少。尤其是在没有生产率提升的情况下，拉美国家单靠外部需求驱动的出口增长是难以持续的，出口结构单一的状况也没有改善。
　　从内部环境来看，社会公平和贫富差距是制约工业化发展的主要原因。曾任联合国副秘书长的哥伦比亚经济学家何塞·奥坎波认为，拉美经济之所以难以摆脱对资源出口的依赖，是因为没有能够建立反周期的经济政策，而社会分配的压力是一个很大的因素。[11]拉美国家尽管对产业政策的态度和方式已发生了数次转变，但国内始终面临财富再分配的巨大社会压力。

　　拉美国家充分享受了21世纪初的全球大宗商品繁荣时期的增长红利，将经济政策聚焦在缩小贫富差别、照顾弱势群体上，倡导社会凝聚等。2002～2012年期间，拉美国家的绝对贫困人数减少了6000万。[12]从2000年到2017年，智利的贫困人口比例（按人均每天4美元估算）从31%下降到6.4%。[13]不论是经济高增长国家如智利还是增长较为缓和的国家如巴西，左翼政党执政国家还是中右翼党执政国家，拉美国家普遍出现了贫富差距缩小的迹象。
　　但是，拉美仍然是世界上贫富差距最大的地区。以智利和玻利维亚为例，根据世界银行数据，2003年智利最富裕的20%人收入占据了国民总收入的56.8%，而最贫困的20%人只占总收入的4%。这一状况在2017年并未有太大好转，最富裕的20%人占据总收入的52.9%，最贫困的20%人占总收入的5.2%。相较于智利，玻利维亚的贫富差距更大。2002年最富裕的20%人收入占全国总收入的60.6%，而最贫困的20%人只占1.7%。到了2017年，最富裕的20%人占总收入的48.5%，最贫困的20%人占总收入的4.1%。
　　前世界银行首席经济学家弗朗索瓦·布基翁提出了贫困-增长-不平等的发展三元关系。经济增长可以通过涓滴效应减少贫困，但是如果没有相应的社会政策来保障分配相对公平，减贫的效果是难以持续的。[14]在10年的经济繁荣期间，拉美国家新增的财政收入主要被用于福利分配，却没有从根本上改变导致贫富差距巨大的政策。其中，巴西、阿根廷和乌拉圭的社会福利支出比例提升最快，已经达到许多发达国家的水平，而它们的贫富差距却远高于发达国家的水平。这是因为社会福利支出并没有产生显著的财富再分配效果。一方面，社会支出增加的主要部分是养老金，而养老金的主要受益者是有固定工作的正式雇员，大部分的非正式劳动力则被排除在外。另一方面，私有化的医疗和教育虽然给民众提供了更多选择机会，但事实上却让中产阶级成为福利增加的主要承担者，背负了更多的债务，而富豪的财富却未被再分配。因此，社会支出的增加对缩小拉美国家贫富差距的效果有限。 　　不斷增加的社会福利支出不仅没有产生有效的再分配结果，而且在外部冲击到来时变得更加脆弱。随着大宗商品价格下跌，拉美国家经济增长缓慢，政府财政收入减少，维持社会福利支出更加困难，财政转移和扶贫计划将难以实施。与此同时，去工业化导致拉美国家的就业减少，劳动生产率停滞。如果政府不在教育、科技和创业上进行扶持，低技能工人将面临失业或收入下滑的危险。在这样的情况下，社会矛盾的激化已经在所难免了。
　　拉美国家的政治结构也是束缚工业化发展的重要因素。大多数拉美国家已在中等收入国家行列停留了很久，但它们面临的困境不只是缺乏增长动力的中等收入陷阱问题，更是分化严重、竞争激烈的政党政治。拉美国家盛行的总统制政府和比例代表制议会的组合加剧了政党制度的碎片化，给各种利益群体影响政策留下了很大空间，形成了盘根错节的政商关系。
　　发展政策需要强大的社会基础，而缺乏包容性的发展政策则会带来社会分裂。当权力结构被部分精英渗透并通过政治活动控制了资源、财富、机会的平等性，国家追求发展的整体利益就被削弱了。在社会共识难以形成的情况下，任何打着改革旗号的政策调整都只是拆东墙补西墙。为了吸引选票，政治家们的常用手段是许诺各种难以持续的社会分配政策，结果就是产业政策频繁改弦更张，经济表现不断重蹈覆辙。尤其是在激进左翼政府执政的委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔等国，政府为了赢得下层民众的选票，大幅提高了社会福利支出。即使是在温和左翼和中右翼政府执政的巴西、阿根廷、智利等国，提高社会福利支出也一直是政府对民众承诺的政策目标。
　　要想摆脱中等收入陷阱，拉美国家不仅需要经济改革来重新找到经济增长动力，更需要综合的政治解决方案以突破既得利益群体的限制。只有在强大的新兴利益联盟的支持下，持续性的产业转型和升级政策才可能推行。[15]而在许多拉美国家，这种解决方案是无法靠政府更替来获得的。玻利维亚民众显然已经意识到这点。他们在莫拉莱斯流亡他乡后说：“如果莫拉莱斯赢了，我们会变成尼加拉瓜。如果前总统梅萨赢了，我们就会变成阿根廷。”
　　注释：
　　[1] “The World Bank in Bolivia，” https：//www.worldbank.org/en/country/bolivia/overview.
　　[2] Raúl Prebisch， “The Economic Development of Latin America and its Principal Problems，” Economic Commission for Latin America， Vol. 7， 1959， pp. 1～59.
　　[3] Theotonio Dos Santos， “The Structure of Dependence，” American Economic Review， Vol. 60， No. 2， 1970， pp. 231～36.
　　[4] Federal Deposit Insurance Corporation，  History of the Eighties-Lessons for the Future， Volume I： An Examination of the Banking Crises of the 1980s and Early 1990s，Federal Deposit Insurance Corporation，1997，Chapter 5.
　　[5] Eliana Cardoso and Albert Fishlow， “Latin American Economic Development： 1950～1980，” Journal of Latin American Studies， Vol. 24， 1992， pp. 197～218.
　　[6] Anne Krueger， “The Political Economy of the Rent-Seeking Society，” American Economic Review， Vol. 64， No. 3， 1974， pp. 291～303.
　　[7] World Bank， World Development Indicators， 2019.
　　[8] 亚历山大·格申克龙：《经济落后的历史透视》，张凤林译，商务印书馆2009年版。
　　[9] Albert Hirschman， The Strategy of Economic Development， Yale University Press， 1958.
　　[10] Dani Rodrik， “New Technologies， Global Value Chains， and Developing Economies，” NBER Working Paper， No. 25164， 2018.
　　[11] José Antonio Ocampo， “Commodity-led Development in Latin America，” in Gilles Carbonnier ed.， Alternative Pathways to Sustainable Development： Lessons from Latin America， Humberto Campodónico， Sergio Tezanos Vázquez， Brill， 2017.
　　[12] Economic Commission for Latin America and the Caribbean （ECLAC）， Inclusive Social Development： The Next Generation of Politics for Overcoming Poverty and Reducing Inequality in Latin America and the Caribbean， https：//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39101/4/S1600098_en.pdf.
　　[13] “The World Bank in Chile，” https：//www.worldbank.org/en/country/chile.
　　[14] Fran?ois Bourguignon， “The Poverty-Growth-Inequality Triangle，” World Bank Working Paper， http：//siteresources.worldbank.org/INTPGI/Resources/342674-1206111890151/15185_ICRIER_paper-final.pdf.
　　[15] Richard Doner and Ben Ross Schneider， “The Middle-Income Trap： More Politics than Economics，” World Politics， Vol. 68， No. 4， 2016， pp. 608～44.