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洪泽县位于洪泽湖畔，境内有洪泽湖大堤、苏北灌溉总渠、淮河人江水道等三条国家级流域性堤防，但改革前存在的诸多问题与承担的防洪保安的重任极不相称。一是职责交叉，管理混乱。“一事多人管、无人管一事”，职工分配不均，积极性普遍不高。二是“造血”较差，“输血”受阻。经营方式单一，绿色长堤的资源未能充分利用，经济实力薄弱，加之财政拔款难以到位，