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摘要:燃油税改革后引起了地方政府进一步改革,行政委托成为了一种可以很好的行使行政职权的方法,本文从行政委托的必要性入手结合《行政处罚法》的规定分析了受委托组织必备的条件,提出了对于行政受委托组织应该做宽泛的理解,但是必须符合一定的法定的程序和条件。最后,对我国行政委托制度提出了一些看法。
关键词:燃油税 改革 行政委托 受委托组织 要件 程序 建议
国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费。针对燃油税改革产生的影响,各地方政府纷纷提出通过“市场化”的方式以路养路。具体操作为是将公路交给企业或公司承包修建,并且给与他们一定的行政权力,由他们对自己路段的超载、破坏活动进行罚款,罚款标准政府同意制定,但承包者要包揽几年之内的公路绿化、修补等绿化工作然后向财政交一部分钱。这不仅解决了公路的养护问题,而且剩余额外交纳的资金政府可以用来偿还二级收费公路的贷款。
▲▲一、行政委托的含义与必要性
行政委托时指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织形式某种行政职能,办理某种行政事务。i 在公路建设市场化中,“给与他们一定的行政权力,有他们对自己路段的超载、破坏活动进行罚款”属于明显的行政委托。由于现代社会的发展,行政事务的增加和有限政府的改革,和现代社会发展的瞬息万变,使现代社会中政府的行政委托成为一种必然的要求。
(一)客观事实的需求
由于进行了燃油税改革产生了财权和事权不能做到真正结合,地方财政事权大于财权,各地区公路的养护、卫生、绿化、巡查、修补之类的问题和部分二级公路还贷的资金需要地方财政自己解决,这对于经济发达地区来说能够完成,但是大多数地方政府还是无力解决的,只能实行借新债还旧债。针对事权和财权不相匹配的问题,将一部分的行政权力委托给企业法人,是客观事实的需求。
(二)主观上的创新的结果
改革开放以来,我国发生了翻天覆地的变化,为了更好的适应新的社会环境新的经济环境,更好的实施行政职权,在具体事情上实行行政委托制度也是主观上创新的结果。将公路建设和维护以及一部分的行政处罚权委托给相应的企业是在我国没有相关规定下的一种主观的创新。
▲▲二、受委托组织的必备要件
《行政处罚法》,第十八条十九条明确规定只有符合法定条件的具有管理公共事务的事业组织才可以成为受托主体。《行政诉讼法》第25条第4款仅明确了“组织”作为受托主体。而对超载等违法行为的处罚明显是属于行政处罚的范围,而委托一般企业作为处罚的主体是与行政处罚法的规定相违背的,但是在此处应该将行政处罚法做宽泛的理解。笔者认为随着社会的发展,行政事务的增加,对于行政处罚的受委托范围应该扩大,但是这种扩大必须是法律的准许,必须得到法律的授权。企业在这里的主要的工作不是从事行政处罚而是从事公路的建设和维护,行政处罚不是其主要的工作内容。
行政委托是行政机关将其职权的一部分, 以一定方式让其他机关、组织、公民个人代为行使。作为委托方的行政机关和受托方往往基于一定的信任关系而成立。ii所以在此处,笔者认为企业在一定范围内可以作为行政处罚的主体,但是必须符合更加严格的要求。企业法人作为受委托组织,从事公路建设和养护以及授予他们一定的行政权力,则必须符合一定的要件。
(一)企业必须是依法成立的组织
企业是依法成立的是任何一个企业成立的必备要件,但是作为受委托的组织不仅要满足一般的法律,还要符合交通局、财政局等政府部门颁布的相关的制度和规定。
(二)企业必须具有从事公路建设和监督的财力物力和人力资源
公路的建设和维护是大规模、长时间的工作,需要很大的物力人力和财力。而且行政机关授予的对与超载等违法行为的处罚的职能需要相关的专业性知识,所以要求从事这部分工作的企业职工具有深厚的专业知识和相关的工作经验。
(三)具有良好的社会责任感
现代社会的发展要求企业不仅仅是营利性的组织而越来越要求企业负担一定的社会责任,此时受委托的企业必须具有良好的社会责任感才有能力拥有公权力的职权。
▲▲三、受委托的企业的产生遵循法定的程序
(一)选择的程序必须公开、公正、公平
“行政委托是指行政机关在自己的职权范围内,依法把其行政职权或行政事项委托给某一机关、社会组织或个人,被委托者以委托者名义实施行政行为,由委托者对外承担法律责任。iii受委托的企业将会得到一些行政职权,从而取得在某些方面的优势地位和经济效益,所以在进行受托企业选择的时候应该讲选择的程序公开,进行公开的选择,符合条件的各个企业应该进行公平的竞争,择优委托。
(二)选择的标准必须公开
相关部门进行委托选择的时候应该讲选择的标准公开,尽量将选择的标准进行量化处理,对某些企业的优势和劣势做到一清二楚,避免出现幕后交易现象的发生。
(三)委托必须经受托企业同意
行政委托一般须经受托人同意, 是一种双方合意行为。行政权力是一种支配他人的力量, 且行使行政权力还可享有一定的行政优先权, 因而受托人通常会乐于接受。 行政委托本就是行政合同的一种,而行政合同只有在双方合意的基础上才能达成,所以基于行政委托机关强制的委托的行政委托无效。
(四)政府必须与之签订行政合同
行政委托应采用委托合同的方式进行。行政合同,是指行政主体为了形式行政职能、实现特定的行政管理目标,而与公民、法人、和其他组织,经过协商,相互意思表示一致所达成的协议。行政委托合同应载明委托的法律依据, 委托的事项及权限范围, 委托行政机关及受委托人各自的权力(利) 、义务及责任, 委托的期限等。行政委托合同中涉及委托事项及权限范围的部分应对相对人公开。通过行政委托合同的形式实施委托, 可以明确委托行政机关与受委托人之间的关系, 避免在责任承担问题上的相互推诿, 也有利于相对人对受委托人权限的了解。
(五)委托必须有法律依据
而我国现行《行政处罚法》第18条、《行政许可法》第24条分别规定行政处罚权、行政许可权的委托要有法律、法规或规章的规定。所以公路部门在进行行政委托的时候需要依据法律、法规的规定。
▲▲四、受委托企业的权力义务
《行政处罚法》第18 条规定: 委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督, 并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内, 以委托行政机关的名义实施行政处罚。所以在行政委托中,委托机关对受托机关的行为负责,所以受托机关的法律地位,其所拥有的权利和承担的义务也受其影响。
(一)受委托企业的权利主要有:
1、取得了行政受托的资格,具有了从事公路建设、维护、处罚等职权。2、取得收取相关费用,获取相关盈利的权利。3、请求公路相关部门给予支持、协助的权利。
(二)受委托企业的义务主要有:
1、接受委托机关既公路、财政部门的指导、监督。
2、依法行使相关受委托的职权,在委托范围内行驶职权,不得超越权限。
3、具有社会责任感,行驶相关职权时要公平、公开、公正。
▲▲五、关于我国行政委托制度的完善
(一)完善行政委托立法,建立健全行政委托制度
随着我国社会主义建设的深入发展,社会形势的瞬息万变,行政委托制度的发展成为一种必然,现在行政委托在我国行政机关中已经普遍存在,但是仍然缺乏相关的法律规定。自从《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》的颁布,行政委托的制度逐渐显示出了其重要性和缺乏规制性。所以我们应尽快的建立健全行政委托制度,以顺应社会发展的需要。
1、明确受托主体的范围,确定委托主体委托职权的范围。受托主体范围的明确主要是一般的组织或者个人能否成为受托的主体,形式相关行政职权。《行政处罚法》第18条的规定是否需要进一步的修改以适应新形势的变化。委托主体委托职权的范围也需要进一步的确定,是否委托组织的核心职权可否委托行使?对于上述几点的疑问,笔者认为对于行政处罚法的规定应该做宽泛的解释,虽然对于行政处罚的受托组织需要严格的要求,也不一定局限在事业组织,对于符合一定物质和精神条件,具有良好社会信誉的企业也可以授予一定的行政处罚的职权。对于委托主体的核心职权,笔者认为应该予以限制,不可以委托转让。
2、明确受托主体的法律地位,确定委托和受托双方的权利义务关系。受委托主体不是行政主体,它行使一定的行政职能必须以委托行政机关的名义,且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。vii但是行政委托主体在对外承担责任以后,双方在内部的责任分割上应该做出明确的规定,以免产生纠纷,损害双方利益,同时也不利于对外责任的承担和对行政相对人的保护。
(二)完善行政委托的救济和纠纷解决机制
对于行政委托的双方的纠纷解决,应尽快建立健全与之配套的象征复议和行政诉讼制度,这样既可以为双方的权利进行保护也会在一定程度上促进双方尽可能的履行自己的义务,更好的实现行政委托的目的。
(三)建立行政委托的审核审查制度
行政委托还存在立法不完备、条件不严格等缺陷,因而加强对行政委托的监督, 尤其是对被委托人的监督, 以防止权力滥用就显得尤为重要。viii所以行政机关在进行行政委托的时候有必要进行事前的审核和事后的审查制度,对于不符合法律规定的行政委托将不予准许或者撤销。
参考文献:
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社,高等教育出版社,145
[2]冯乐坤.行政委托与行政授权关系之辨析.甘肃政法学院学报,1997;4
[3]应松年.行政诉讼法学.中国政法大学出版社,1994:337
[4]张献勇.告议行政委托的概念和特征.当代法学,2003;4
[5]罗豪才.行政法学.北京大学出版社,2004:180
(责任编辑:刘旭华)
关键词:燃油税 改革 行政委托 受委托组织 要件 程序 建议
国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费。针对燃油税改革产生的影响,各地方政府纷纷提出通过“市场化”的方式以路养路。具体操作为是将公路交给企业或公司承包修建,并且给与他们一定的行政权力,由他们对自己路段的超载、破坏活动进行罚款,罚款标准政府同意制定,但承包者要包揽几年之内的公路绿化、修补等绿化工作然后向财政交一部分钱。这不仅解决了公路的养护问题,而且剩余额外交纳的资金政府可以用来偿还二级收费公路的贷款。
▲▲一、行政委托的含义与必要性
行政委托时指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织形式某种行政职能,办理某种行政事务。i 在公路建设市场化中,“给与他们一定的行政权力,有他们对自己路段的超载、破坏活动进行罚款”属于明显的行政委托。由于现代社会的发展,行政事务的增加和有限政府的改革,和现代社会发展的瞬息万变,使现代社会中政府的行政委托成为一种必然的要求。
(一)客观事实的需求
由于进行了燃油税改革产生了财权和事权不能做到真正结合,地方财政事权大于财权,各地区公路的养护、卫生、绿化、巡查、修补之类的问题和部分二级公路还贷的资金需要地方财政自己解决,这对于经济发达地区来说能够完成,但是大多数地方政府还是无力解决的,只能实行借新债还旧债。针对事权和财权不相匹配的问题,将一部分的行政权力委托给企业法人,是客观事实的需求。
(二)主观上的创新的结果
改革开放以来,我国发生了翻天覆地的变化,为了更好的适应新的社会环境新的经济环境,更好的实施行政职权,在具体事情上实行行政委托制度也是主观上创新的结果。将公路建设和维护以及一部分的行政处罚权委托给相应的企业是在我国没有相关规定下的一种主观的创新。
▲▲二、受委托组织的必备要件
《行政处罚法》,第十八条十九条明确规定只有符合法定条件的具有管理公共事务的事业组织才可以成为受托主体。《行政诉讼法》第25条第4款仅明确了“组织”作为受托主体。而对超载等违法行为的处罚明显是属于行政处罚的范围,而委托一般企业作为处罚的主体是与行政处罚法的规定相违背的,但是在此处应该将行政处罚法做宽泛的理解。笔者认为随着社会的发展,行政事务的增加,对于行政处罚的受委托范围应该扩大,但是这种扩大必须是法律的准许,必须得到法律的授权。企业在这里的主要的工作不是从事行政处罚而是从事公路的建设和维护,行政处罚不是其主要的工作内容。
行政委托是行政机关将其职权的一部分, 以一定方式让其他机关、组织、公民个人代为行使。作为委托方的行政机关和受托方往往基于一定的信任关系而成立。ii所以在此处,笔者认为企业在一定范围内可以作为行政处罚的主体,但是必须符合更加严格的要求。企业法人作为受委托组织,从事公路建设和养护以及授予他们一定的行政权力,则必须符合一定的要件。
(一)企业必须是依法成立的组织
企业是依法成立的是任何一个企业成立的必备要件,但是作为受委托的组织不仅要满足一般的法律,还要符合交通局、财政局等政府部门颁布的相关的制度和规定。
(二)企业必须具有从事公路建设和监督的财力物力和人力资源
公路的建设和维护是大规模、长时间的工作,需要很大的物力人力和财力。而且行政机关授予的对与超载等违法行为的处罚的职能需要相关的专业性知识,所以要求从事这部分工作的企业职工具有深厚的专业知识和相关的工作经验。
(三)具有良好的社会责任感
现代社会的发展要求企业不仅仅是营利性的组织而越来越要求企业负担一定的社会责任,此时受委托的企业必须具有良好的社会责任感才有能力拥有公权力的职权。
▲▲三、受委托的企业的产生遵循法定的程序
(一)选择的程序必须公开、公正、公平
“行政委托是指行政机关在自己的职权范围内,依法把其行政职权或行政事项委托给某一机关、社会组织或个人,被委托者以委托者名义实施行政行为,由委托者对外承担法律责任。iii受委托的企业将会得到一些行政职权,从而取得在某些方面的优势地位和经济效益,所以在进行受托企业选择的时候应该讲选择的程序公开,进行公开的选择,符合条件的各个企业应该进行公平的竞争,择优委托。
(二)选择的标准必须公开
相关部门进行委托选择的时候应该讲选择的标准公开,尽量将选择的标准进行量化处理,对某些企业的优势和劣势做到一清二楚,避免出现幕后交易现象的发生。
(三)委托必须经受托企业同意
行政委托一般须经受托人同意, 是一种双方合意行为。行政权力是一种支配他人的力量, 且行使行政权力还可享有一定的行政优先权, 因而受托人通常会乐于接受。 行政委托本就是行政合同的一种,而行政合同只有在双方合意的基础上才能达成,所以基于行政委托机关强制的委托的行政委托无效。
(四)政府必须与之签订行政合同
行政委托应采用委托合同的方式进行。行政合同,是指行政主体为了形式行政职能、实现特定的行政管理目标,而与公民、法人、和其他组织,经过协商,相互意思表示一致所达成的协议。行政委托合同应载明委托的法律依据, 委托的事项及权限范围, 委托行政机关及受委托人各自的权力(利) 、义务及责任, 委托的期限等。行政委托合同中涉及委托事项及权限范围的部分应对相对人公开。通过行政委托合同的形式实施委托, 可以明确委托行政机关与受委托人之间的关系, 避免在责任承担问题上的相互推诿, 也有利于相对人对受委托人权限的了解。
(五)委托必须有法律依据
而我国现行《行政处罚法》第18条、《行政许可法》第24条分别规定行政处罚权、行政许可权的委托要有法律、法规或规章的规定。所以公路部门在进行行政委托的时候需要依据法律、法规的规定。
▲▲四、受委托企业的权力义务
《行政处罚法》第18 条规定: 委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督, 并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内, 以委托行政机关的名义实施行政处罚。所以在行政委托中,委托机关对受托机关的行为负责,所以受托机关的法律地位,其所拥有的权利和承担的义务也受其影响。
(一)受委托企业的权利主要有:
1、取得了行政受托的资格,具有了从事公路建设、维护、处罚等职权。2、取得收取相关费用,获取相关盈利的权利。3、请求公路相关部门给予支持、协助的权利。
(二)受委托企业的义务主要有:
1、接受委托机关既公路、财政部门的指导、监督。
2、依法行使相关受委托的职权,在委托范围内行驶职权,不得超越权限。
3、具有社会责任感,行驶相关职权时要公平、公开、公正。
▲▲五、关于我国行政委托制度的完善
(一)完善行政委托立法,建立健全行政委托制度
随着我国社会主义建设的深入发展,社会形势的瞬息万变,行政委托制度的发展成为一种必然,现在行政委托在我国行政机关中已经普遍存在,但是仍然缺乏相关的法律规定。自从《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》的颁布,行政委托的制度逐渐显示出了其重要性和缺乏规制性。所以我们应尽快的建立健全行政委托制度,以顺应社会发展的需要。
1、明确受托主体的范围,确定委托主体委托职权的范围。受托主体范围的明确主要是一般的组织或者个人能否成为受托的主体,形式相关行政职权。《行政处罚法》第18条的规定是否需要进一步的修改以适应新形势的变化。委托主体委托职权的范围也需要进一步的确定,是否委托组织的核心职权可否委托行使?对于上述几点的疑问,笔者认为对于行政处罚法的规定应该做宽泛的解释,虽然对于行政处罚的受托组织需要严格的要求,也不一定局限在事业组织,对于符合一定物质和精神条件,具有良好社会信誉的企业也可以授予一定的行政处罚的职权。对于委托主体的核心职权,笔者认为应该予以限制,不可以委托转让。
2、明确受托主体的法律地位,确定委托和受托双方的权利义务关系。受委托主体不是行政主体,它行使一定的行政职能必须以委托行政机关的名义,且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。vii但是行政委托主体在对外承担责任以后,双方在内部的责任分割上应该做出明确的规定,以免产生纠纷,损害双方利益,同时也不利于对外责任的承担和对行政相对人的保护。
(二)完善行政委托的救济和纠纷解决机制
对于行政委托的双方的纠纷解决,应尽快建立健全与之配套的象征复议和行政诉讼制度,这样既可以为双方的权利进行保护也会在一定程度上促进双方尽可能的履行自己的义务,更好的实现行政委托的目的。
(三)建立行政委托的审核审查制度
行政委托还存在立法不完备、条件不严格等缺陷,因而加强对行政委托的监督, 尤其是对被委托人的监督, 以防止权力滥用就显得尤为重要。viii所以行政机关在进行行政委托的时候有必要进行事前的审核和事后的审查制度,对于不符合法律规定的行政委托将不予准许或者撤销。
参考文献:
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社,高等教育出版社,145
[2]冯乐坤.行政委托与行政授权关系之辨析.甘肃政法学院学报,1997;4
[3]应松年.行政诉讼法学.中国政法大学出版社,1994:337
[4]张献勇.告议行政委托的概念和特征.当代法学,2003;4
[5]罗豪才.行政法学.北京大学出版社,2004:180
(责任编辑:刘旭华)