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摘要土壤污染是一种新的环境污染,对环境的危害日益严重,当发生土壤污染侵权时,受害人无法利用现有法律对自己的权利进行完全的维护。制定一部土壤污染防治法,加强对土壤污染的法律规制,是现阶段的客观要求。本文的立法建议部分,主要对土壤污染的立法理念、法律体系提出观点,并且提出应制定《土壤污染防治法》单行法规,应完善土壤污染的监管体系,最后对土壤污染的法律制度进行了初步构建。
关键词土壤 污染防治 立法
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-024-02
生命依土而生,各种动物植物都无法离开土地的孕育,土壤也是人类赖以生存的要素。然而,随着经济社会的发展,土壤正在遭受人为地破坏和污染。而土壤的形式多样,污染物在土壤之中容易长期存在并转化,这对发展可持续的环境友好型的社会是个较大的阻碍。诗人海涅说:“每个时代都有它的重大课题,解决了它就把人类社会向前推进了一步。”当前人为因素对土壤的污染,可以说是当代最重大的课题之一。
一、 土壤污染概述
土壤的复杂性可能会超出人们的想象。土壤是由矿物质、水分、空气等三类物质在一起组合而形成的一种新物质。土壤历来是废弃物的堆放和处理场所,大量污染物通过化肥农药、污水直排、固体废弃物倾倒等进入土壤,使得土壤成为各种污染物的最终宿营地。
(一) 土壤污染的概念
土壤污染指进入土壤中的有害有毒物质超出土壤自净能力,导致土壤物理、化学和生物学性质发生改变,降低农作物产量和质量,危害人体健康的现象。但从环境科学角度来定义,土壤污染是指进入土壤中的废物和有毒有害物质超过了土壤自净能力,破坏土壤系统自然平衡状态而造成土壤质量完全恶化或衰退的现象。土壤污染的种类与危害:
1.重金属污染。主要是因为一些化学燃料、农药、工业废弃物的排放等。而这些重金属物质排放进入土壤后,对土壤的性质将会产生重大不利影响,影响土壤上的植物生长发育。例如:“当土壤含铜量为50ppm时,柑橘的幼苗生长不良;当含铜量200ppm时,小麦出现枯死症状;含铜量250ppm时,水稻死亡。在美国宾夕法尼亚州的炼锌厂附近10—20公里范围内,由于土壤含锌量的不断增加,妨碍苗木种子发芽,使森林难以得到恢复,过去此地的密密森林,后来变成了一片不毛之地。”
2.有机物污染。主要是由于农药的喷洒造成的污染,这种污染的危害性很大。例如:各种杀虫剂、敌敌畏等,这些农药的毒性非常强,不要说土地上的动植物,就连人接触之后都有可能致命。而且这些物质很难降解,长时间留存于土壤之中,对后世有持续不利的影响。
3.无机物污染。氟化物、硫化物等作为无机物,对土壤也会造成严重污染。这些无机物是造成土壤酸碱化的原因之一。
4.危险物质污染。这主要指军用武器一类,例如核武器。这种物质对土壤的影响将是毁灭性的,而且其存在时间非常长,甚至经过几代人仍然在饱受危险物质对土壤污染带来的痛苦。而且随着空气和污水的流动,其污染可能扩张至全球范围。
二、我国土壤污染防治法律之滞后
实际上,土壤污染是气候变化的原因之一。现今气候变暖主要是由于二氧化碳的排放造成了温室气体产生,而被污染的土壤正是温室气体产生的源头之一。因为人为的原因,土壤遭受了污染,土壤中的大量有机碳就会变成二氧化碳进入大气中。反过来,温室气体又对土壤形成了二次污染,以二氧化碳排放的影响因素为例,其影响因素有土地利用方式、施肥、土壤性质、水分状况、温度等。
而我国现行的土壤污染防治法律力量相对滞后,没有专门针对土壤污染的防治立法,只是见到关于土壤污染防治规定散见于一些法律法规中,并且规定的较为死板,实际操作性较低。其中《土壤环境质量标准》虽然比较有针对性,但是其内容上鲜有涉及土壤环境检测标准,且“无论在土壤多样性和区域差异性方面,还是在土地利用方式多样性和污染物多种性方面” 都并未针对性的提及,亟需补充完善相关内容。
具体而言,我国主要有《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》可以运用到土壤污染防治上来。
(一)《中华人民共和国宪法》
《宪法》第26条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”土壤属于环境和生态的一部分,因此国家根据宪法有义务对土壤污染进行防治。然而,这只是从国家权力的高度进行的保护,而不是从环境、生态的角度进行的切身的保护。因此,在这个角度上来讲,《宪法》针对土壤污染防治方面有其弊端。
(二)《民法通则》
《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”据此土壤污染纠纷可以适用民法。《民法通则》第83条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。”土地是相邻关系中不可或缺的部分,人们都生存在土地之上。但是,无论是使用民事救济方式还是相邻关系理论解决土壤污染问题,都存在一定的弊端。具体而言,民事救济方式只能解决平等关系的当事人之间的纠纷,如果土壤污染的造成者是政府的排污,则无法运用民事救济方式。而关于相邻关系的法条仅提到“截水、排水、通行、通风、采光”等问题,并未具体提到土壤污染防治的问题,虽然通行等是建立在土壤之上的,但是与土壤污染尚属两个概念,因此土壤污染纠纷如果适用相邻关系理论也存在弊端。
(三)《环境保护法》
《环境保护法》第16条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”第22条规定:“制定城市规划,应当确定保护和改善环境的目标和任务。”土壤属于生态环境一部分,土壤污染防治可以依据《环境法》,但是跟《宪法》、《民法》一样,其规定过于笼统,并未专门针对土壤污染,使得发生纠纷依然存在救济上的局限。
(四)其他法律法规
《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》虽然有针对土壤方面的规定,但是其规定的很笼统,缺乏实际操作性,另外缺少土壤测评标准,给这些法规的实际运用过程产生了阻碍。
综上所述,无论从土壤污染与环境的关系上,还是从国内司法的缺失上来看,我国都亟待土壤污染防治立法的工作及时开展。
三、 土壤污染防治立法的建议
土壤由微生物、动物、植物三大部分组成。其中微生物包括各种细菌、真菌等;动物也包括各种远生物、线性生物、软体动物、肢节动物等等;植物包括苔藓、地藻等几类。“正是这些存在于土壤中的各类土壤动物微生物以及地上动植物在同土壤矿物质的相互作用、相互依赖的过程中,从根本上改变了成土母质的物理化学和生物学特征,使死的母质转变为活的土壤,并与其上的生物构成生态系统。”可见,土壤是囊括许多生物的媒介,生物多样性在土壤中有明确体现,科学研究证明,土壤中的微生物物多达几十亿个,而土壤环境一旦遭到污染和破坏,势必影响生物多样性。
综上所述,有必要从根源防治土壤污染,针对已经污染的土壤应当及时治理和修复。
第一,在宪法中加入保护环境权的条款,宪法作为中国的根本大法,应当从国家的高度上保障公民和环境的权利。现代人类中心主义虽然强调生态资源和环境保护,但它的动机是功利性的,保护的目的是为了更好的利用,因而是一种人类自我中心主义和利己主义。而笔者认为,土壤污染防治立法的主旨应当是为了保护整个生态环境,抛去人类的私利,将人类也看成是生态的一部分,人类与生态的和谐,才能达到真正的保护。
第二,应当强化民法下的土壤污染防治工作,因为民法是现阶段解决土壤污染防治问题的基本途径之一。根据《民法通则》第83条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。”可以看出,如果属于相邻关系中的土壤,是可以运用民法中相邻关系的理论加以解决的。并且民法中针对侵权的救济方式较为健全,这更有利于对当事人进行救济。但是,纵观整个《民法通则》,其具体针对土壤污染防治的法条并没有出现,因此笔者建议,应完善民法中关于土壤污染防治的相关理论,为构建整个土壤污染防治立法体系提供基础。
第三,在环境保护法中明确规定激励机制和措施。当代的经济路线是市场经济,我国应当顺应市场经济发展的需要,因地制宜,采取激励机制,将激励机制运用到土壤污染防治当中。激励机制的运用,是对国家环境政策所运用的经济手段的法定化,起作用原理是通过影响逃避控制污染的成本,使得污染者能自行选择污染量,改变企业控制污染的策略。其中,可以采用税费优惠的激励制度,减免准入手续的激励制度等等,这些制度都能有效的从源头防止土壤污染。
第四,我国现行《土壤环境质量标准》未对土壤污染的标准作出切实规定,对于达到什么样的标准才算土壤污染则无法判断。因此,笔者认为,在制定土壤防治立法过程中,应将土壤污染的明确标准纳入到法律中,而且要细化各级政府和各个部门的职责,避免互相推诿或者互相争抢的状况出现。而各级人民政府也可以在不超出国家标准的情况下针对地方的特点,制定相对更加严格的标准。这可以避免土壤污染侵权产生后,却因为无法界定,而不能适用法律武器。
注释:
周辉.我国土壤污染防治立法初探.江西理工大学学报.2008(4).第53页.
杨小飞.我国土壤污染的现状特征及其法律规制.甘肃科技纵览,2008,(4).第63页.
何康林.环境科学导论.北京:中国矿业大学出版社.2005(8).第140页.
北京林学院主编.土壤学.北京:林业出版社.1980年版.第263页.
杨林章,徐琪主编.土壤生态系统.北京:科学出版社.2005年版.第34页.
骆永明,从中国土壤环境问题谈土壤污染防治法的需求,"2007年全国环境资源法学研讨会"的讨论.兰州大学.2007年8月12日至15日.第5页.
吴航,李振高.土壤微生物在持续农业中的作用与应用前景.土壤学进展.1995(4).第33-34页.
章海容.生态伦理与生态美学.复旦大学出版社.2005年版.第108页.
颜世鹏.中国当代社会转型与环境法的发展.社会科学出版社.2008年版.第37页.
关键词土壤 污染防治 立法
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-024-02
生命依土而生,各种动物植物都无法离开土地的孕育,土壤也是人类赖以生存的要素。然而,随着经济社会的发展,土壤正在遭受人为地破坏和污染。而土壤的形式多样,污染物在土壤之中容易长期存在并转化,这对发展可持续的环境友好型的社会是个较大的阻碍。诗人海涅说:“每个时代都有它的重大课题,解决了它就把人类社会向前推进了一步。”当前人为因素对土壤的污染,可以说是当代最重大的课题之一。
一、 土壤污染概述
土壤的复杂性可能会超出人们的想象。土壤是由矿物质、水分、空气等三类物质在一起组合而形成的一种新物质。土壤历来是废弃物的堆放和处理场所,大量污染物通过化肥农药、污水直排、固体废弃物倾倒等进入土壤,使得土壤成为各种污染物的最终宿营地。
(一) 土壤污染的概念
土壤污染指进入土壤中的有害有毒物质超出土壤自净能力,导致土壤物理、化学和生物学性质发生改变,降低农作物产量和质量,危害人体健康的现象。但从环境科学角度来定义,土壤污染是指进入土壤中的废物和有毒有害物质超过了土壤自净能力,破坏土壤系统自然平衡状态而造成土壤质量完全恶化或衰退的现象。土壤污染的种类与危害:
1.重金属污染。主要是因为一些化学燃料、农药、工业废弃物的排放等。而这些重金属物质排放进入土壤后,对土壤的性质将会产生重大不利影响,影响土壤上的植物生长发育。例如:“当土壤含铜量为50ppm时,柑橘的幼苗生长不良;当含铜量200ppm时,小麦出现枯死症状;含铜量250ppm时,水稻死亡。在美国宾夕法尼亚州的炼锌厂附近10—20公里范围内,由于土壤含锌量的不断增加,妨碍苗木种子发芽,使森林难以得到恢复,过去此地的密密森林,后来变成了一片不毛之地。”
2.有机物污染。主要是由于农药的喷洒造成的污染,这种污染的危害性很大。例如:各种杀虫剂、敌敌畏等,这些农药的毒性非常强,不要说土地上的动植物,就连人接触之后都有可能致命。而且这些物质很难降解,长时间留存于土壤之中,对后世有持续不利的影响。
3.无机物污染。氟化物、硫化物等作为无机物,对土壤也会造成严重污染。这些无机物是造成土壤酸碱化的原因之一。
4.危险物质污染。这主要指军用武器一类,例如核武器。这种物质对土壤的影响将是毁灭性的,而且其存在时间非常长,甚至经过几代人仍然在饱受危险物质对土壤污染带来的痛苦。而且随着空气和污水的流动,其污染可能扩张至全球范围。
二、我国土壤污染防治法律之滞后
实际上,土壤污染是气候变化的原因之一。现今气候变暖主要是由于二氧化碳的排放造成了温室气体产生,而被污染的土壤正是温室气体产生的源头之一。因为人为的原因,土壤遭受了污染,土壤中的大量有机碳就会变成二氧化碳进入大气中。反过来,温室气体又对土壤形成了二次污染,以二氧化碳排放的影响因素为例,其影响因素有土地利用方式、施肥、土壤性质、水分状况、温度等。
而我国现行的土壤污染防治法律力量相对滞后,没有专门针对土壤污染的防治立法,只是见到关于土壤污染防治规定散见于一些法律法规中,并且规定的较为死板,实际操作性较低。其中《土壤环境质量标准》虽然比较有针对性,但是其内容上鲜有涉及土壤环境检测标准,且“无论在土壤多样性和区域差异性方面,还是在土地利用方式多样性和污染物多种性方面” 都并未针对性的提及,亟需补充完善相关内容。
具体而言,我国主要有《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》可以运用到土壤污染防治上来。
(一)《中华人民共和国宪法》
《宪法》第26条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”土壤属于环境和生态的一部分,因此国家根据宪法有义务对土壤污染进行防治。然而,这只是从国家权力的高度进行的保护,而不是从环境、生态的角度进行的切身的保护。因此,在这个角度上来讲,《宪法》针对土壤污染防治方面有其弊端。
(二)《民法通则》
《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”据此土壤污染纠纷可以适用民法。《民法通则》第83条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。”土地是相邻关系中不可或缺的部分,人们都生存在土地之上。但是,无论是使用民事救济方式还是相邻关系理论解决土壤污染问题,都存在一定的弊端。具体而言,民事救济方式只能解决平等关系的当事人之间的纠纷,如果土壤污染的造成者是政府的排污,则无法运用民事救济方式。而关于相邻关系的法条仅提到“截水、排水、通行、通风、采光”等问题,并未具体提到土壤污染防治的问题,虽然通行等是建立在土壤之上的,但是与土壤污染尚属两个概念,因此土壤污染纠纷如果适用相邻关系理论也存在弊端。
(三)《环境保护法》
《环境保护法》第16条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”第22条规定:“制定城市规划,应当确定保护和改善环境的目标和任务。”土壤属于生态环境一部分,土壤污染防治可以依据《环境法》,但是跟《宪法》、《民法》一样,其规定过于笼统,并未专门针对土壤污染,使得发生纠纷依然存在救济上的局限。
(四)其他法律法规
《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》虽然有针对土壤方面的规定,但是其规定的很笼统,缺乏实际操作性,另外缺少土壤测评标准,给这些法规的实际运用过程产生了阻碍。
综上所述,无论从土壤污染与环境的关系上,还是从国内司法的缺失上来看,我国都亟待土壤污染防治立法的工作及时开展。
三、 土壤污染防治立法的建议
土壤由微生物、动物、植物三大部分组成。其中微生物包括各种细菌、真菌等;动物也包括各种远生物、线性生物、软体动物、肢节动物等等;植物包括苔藓、地藻等几类。“正是这些存在于土壤中的各类土壤动物微生物以及地上动植物在同土壤矿物质的相互作用、相互依赖的过程中,从根本上改变了成土母质的物理化学和生物学特征,使死的母质转变为活的土壤,并与其上的生物构成生态系统。”可见,土壤是囊括许多生物的媒介,生物多样性在土壤中有明确体现,科学研究证明,土壤中的微生物物多达几十亿个,而土壤环境一旦遭到污染和破坏,势必影响生物多样性。
综上所述,有必要从根源防治土壤污染,针对已经污染的土壤应当及时治理和修复。
第一,在宪法中加入保护环境权的条款,宪法作为中国的根本大法,应当从国家的高度上保障公民和环境的权利。现代人类中心主义虽然强调生态资源和环境保护,但它的动机是功利性的,保护的目的是为了更好的利用,因而是一种人类自我中心主义和利己主义。而笔者认为,土壤污染防治立法的主旨应当是为了保护整个生态环境,抛去人类的私利,将人类也看成是生态的一部分,人类与生态的和谐,才能达到真正的保护。
第二,应当强化民法下的土壤污染防治工作,因为民法是现阶段解决土壤污染防治问题的基本途径之一。根据《民法通则》第83条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。”可以看出,如果属于相邻关系中的土壤,是可以运用民法中相邻关系的理论加以解决的。并且民法中针对侵权的救济方式较为健全,这更有利于对当事人进行救济。但是,纵观整个《民法通则》,其具体针对土壤污染防治的法条并没有出现,因此笔者建议,应完善民法中关于土壤污染防治的相关理论,为构建整个土壤污染防治立法体系提供基础。
第三,在环境保护法中明确规定激励机制和措施。当代的经济路线是市场经济,我国应当顺应市场经济发展的需要,因地制宜,采取激励机制,将激励机制运用到土壤污染防治当中。激励机制的运用,是对国家环境政策所运用的经济手段的法定化,起作用原理是通过影响逃避控制污染的成本,使得污染者能自行选择污染量,改变企业控制污染的策略。其中,可以采用税费优惠的激励制度,减免准入手续的激励制度等等,这些制度都能有效的从源头防止土壤污染。
第四,我国现行《土壤环境质量标准》未对土壤污染的标准作出切实规定,对于达到什么样的标准才算土壤污染则无法判断。因此,笔者认为,在制定土壤防治立法过程中,应将土壤污染的明确标准纳入到法律中,而且要细化各级政府和各个部门的职责,避免互相推诿或者互相争抢的状况出现。而各级人民政府也可以在不超出国家标准的情况下针对地方的特点,制定相对更加严格的标准。这可以避免土壤污染侵权产生后,却因为无法界定,而不能适用法律武器。
注释:
周辉.我国土壤污染防治立法初探.江西理工大学学报.2008(4).第53页.
杨小飞.我国土壤污染的现状特征及其法律规制.甘肃科技纵览,2008,(4).第63页.
何康林.环境科学导论.北京:中国矿业大学出版社.2005(8).第140页.
北京林学院主编.土壤学.北京:林业出版社.1980年版.第263页.
杨林章,徐琪主编.土壤生态系统.北京:科学出版社.2005年版.第34页.
骆永明,从中国土壤环境问题谈土壤污染防治法的需求,"2007年全国环境资源法学研讨会"的讨论.兰州大学.2007年8月12日至15日.第5页.
吴航,李振高.土壤微生物在持续农业中的作用与应用前景.土壤学进展.1995(4).第33-34页.
章海容.生态伦理与生态美学.复旦大学出版社.2005年版.第108页.
颜世鹏.中国当代社会转型与环境法的发展.社会科学出版社.2008年版.第37页.