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【摘要】近年来，中国深度参与到全球能源治理的进程之中，这既是维护能源安全的利益使然，也是主动为国际社会提供公共产品的责任所在。如果想在全球能源治理中发挥积极作用，中国应进行正确的角色定位，充分利用自身的比较优势。中国应该逐步推进全球治理改革，强化机制建设，扩大和深化合作议程，塑造全球能源治理规则，从而构建一个公平、正义、均衡、普惠的国际能源新秩序。
【关键词】能源安全 能源合作 全球能源治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.22.004
全球能源治理的挑战在于如何通过集体行动，推动全球能源生产利用、金融贸易的变革，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。目前国际社会并无综合性、权威性的全球能源协调机构，全球能源治理载体是一个目标多元、主体分散、结构多层、机制碎化、领域交叉的治理网络（Aleh Cherp， Jessica Jewell and Andreas Goldthau， 2011）。进入新世纪以来，中国逐步参与到全球能源治理的进程之中，除了中外双边能源合作的深化与拓展以外，中外多边能源合作的合作、互动、较量也日益频繁和深化。各类国际组织、国际论坛等能源治理机制制定了共同认可的国际规则，体现了参与各方的共同利益，是各国能源战略博弈的主要平台。目前，中国是世界第二大能源消费国和第二大石油进口国，同时也是全球清洁能源市场的领跑者。对于能源进口越来越依赖国际能源市场的国家来说，游离于国际社会能源治理机制之外显然不符合中国的国家利益。而对于全球能源治理机制来说，没有中国的参与，其合法性和有效性显然不足。《中国的能源政策（2012）》白皮书明确指出，中国要“积极参与全球能源治理，加强与世界各国的沟通与合作，共同应对国际货币体系、过度投机、垄断经营等因素对能源市场的影响，维护国际能源市场及价格的稳定”。那么，中国如何准确定位参与全球能源治理的战略利益？参与全球能源治理的现状和特点如何？哪些因素影响着中国有效参与全球能源治理？如何优化未来的参与路径？本文将主要围绕上述问题展开论述。
中国参与全球能源治理的战略定位
中国对参与多边能源治理的定位经历了一个逐渐探索的过程，反映了对自身利益和全球化趋势的清晰把握。中国参与多边能源治理的战略定位，并非单纯为了经济利益和能源安全，而是融合了制度保障和国际正义的因素。
第一，提升国际能源竞争力。在能源产业、能源贸易、技术研发等领域，中国能源业长期滞后于国际同行。进入新世纪以来，虽然中国能源业发展迅速，但是仍然还有很大的上升空间。能源国际合作不仅为中国能源企业带来了冲击与挑战，也为国际竞争力的提高提供了机遇和平台。通过国际组织和国际会议等能源治理机制，拓展能源投资与贸易领域的协作，寻求能源对话协商的新舞台和能源技术交流的新渠道，加快能源产业的发展和能源技术的研发，这是中国提升国际能源竞争力的重要方式。
第二，建立国际能源共同体。在国际能源体系中，能源消费国之间、能源出口国之间、能源消费国与出口国之间存在错综复杂的矛盾，需要多边合作机制进行国际规制，从而得以缓解矛盾、化解冲突、协调行动。在全球化时代，经济上的相互依赖和风险上的跨国传导，导致了能源安全威胁的共同性和应对的协同性。一旦发生能源危机，任何国家都难以置身事外。各国亟待加强多边能源合作，通过对话与合作约束各国行为，调节能源利益分配，加强能源安全协同应对。根据综合安全、合作安全、共同安全、可持续安全的理念，中国树立了“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观（闰世刚、刘曙光，2014）。建立策略共商、项目共建、利益共享、风险共担的多层次国际能源共同体，进而实现能源、资本、产业、技术等领域的优势互补，建立国际能源共同体，这是落实中国构建利益共同体、命运共同体和责任共同体的重要领域。
第三，培育国际能源话语权。独立或联合地成功设置能源安全的国际议程，日益成为捍卫国家利益、保障能源安全的重要内容，而选择适当的进入渠道尤为重要（韦进深，2015）。与国际能源组织的合作可以为我国提供一个多边能源外交平台，赢得广阔的能源合作空间，提升中国在世界能源市场的话语权和影响力。长期以来，国际能源价格、能源合作规则深受少数资源富国和西方大国的影响，在能源定价、经贸合作、议程设定和规则构建上拥有至高无上的权力。中国作为一个刚刚崛起的新兴市场国家，无论是在世界能源市场或国际能源组织中，都在经历一个渐进性的参与过程，缺乏国际能源话语权。中国要积极参与和构建能源治理机制，扩大和深化能源贸易、能源投资、能源安全、气候变化等领域的合作，力图在议程设定、规则设定上提出自己的立场和主张，进而改善自身形象，引导合作方向。
第四，构建国际能源新秩序。现有国际能源秩序属于不合理的国际旧秩序的一个重要组成部分。国际能源秩序大致经历了西方石油公司主导时期、西方消费国集团和石油生产国集团的双中心对峙时期、中心—外围多中心并起三个时期。目前的国际能源格局深陷能源霸权和能源主权利益的矛盾之中，在能源价格、能源金融、能源技术、能源投资上的冲突难以弥合。国际能源秩序是国际能源主体长期较量的结果，现行国际能源秩序中发展中国家与发达国家地位和权力失衡，正在酝酿新一轮的调整。自上世纪70年代，中国就提出要建立国际政治经济新秩序，构建国际能源新秩序既是对原有政治诉求的延续，也是加强全球能源治理的时代要求。联合广大发展中国家，推动能源出口国和消费国的积极对话，改变长期以来不合理的国际能源利益分配格局，推动国际能源合作向均衡、普惠、共贏方向发展，建立公正、合理的国际能源新秩序，这是中国参与能源治理机制的重要诉求（张妍，2007）。
中国参与全球能源治理的特点
作为一个发展中国家，基于自身经济发展水平和国际合作意愿，中国参与多边能源治理呈现出以下四个特点： 第一，市场化与全球化的双重驱动。改革的不断推进，为中国参与能源治理机制提供了基本动力，获取资金、技术成为中国参与全球化的初始动因。但随着上世纪90年代以来国内市场化程度和融入全球化程度的加深，尤其是加入世界贸易组织之后，中国的国家利益越来越离不开全球化进程。或者说，中国是全球化进程的重要受益者之一。在能源合作中，中国提出要把“引进来”与“走出去”相结合，充分利用“两种资源、两个市场”，已经基本形成了相互依存的能源关系。2015年中国石油消费持续中低速增长，对外依存度首次突破60%，达到60.6%；天然气需求增速则明显放缓，但对外依存度已然升至32.7%（钱兴坤、姜学峰，2016）。BP在《2030世界能源展望》中预测，2035年中国石油对外依存度将升至75%，天然气对外依存度超过40%（BP， 2015）。据统计，截至2014年底中国战略石油储备与商业石油储备总计4.48亿桶，按照2013年每天139万吨的石油消费数量静态计算，全国石油储备静态能力只有22.7天（钱兴坤、姜学峰，2015）。在对外依存度不断上升的背景下，国际能源市场的剧烈波动对中国的冲击越来越明显。随着中国能源消费和能源进口的持续增加，中国能源发展与安全战略对世界的影响不断上升，中国在全球能源治理格局中的地位日益重要。由此，上世纪80年代以来的改革驱动转换为新世纪以来市场化与全球化的双重驱动，重新塑造了中国的身份与利益，中国从能源治理机制的被动参与者和适应者转变为主动构建者和引导者。
第二，多元化与多层次的功能合作。多边能源合作的多元化包括合作内容的多元化和合作形式的多元化。从合作内容来看，中国参与的能源治理机制涵盖了石油、煤炭、天然气、核能、清洁能源等多个能源种类；从合作形式而言，中国参与的能源治理机制包括了能源勘探、能源投资、能源贸易、能源运输、能源技术、能源环境、能源法律等多种能源合作形式。中国参与的能源治理机制既包括全球、区域和次区域等合作区域的多层次，也包括国际组织、非政府组织、各国政府、跨国公司等合作主体的多层次（夏义善，2009）。
第三，对话型与协调型的组织偏好。从国际能源合作权利和义务的要求来看，大致可以分为两个大类四种类型，一类是协调型或对话型国际能源组织，另一类是同盟型与协作型国际能源组织（管清友、何帆，2007）。改革开放以来，中国陆续加入了国际能源论坛、世界石油大会等全球性、专门性国际能源组织，也在自身参与的亚太经合组织、上海合作组织、东盟等区域性、综合性国际组织中积极推动能源领域的合作（许勤华，2008）。但是以上各种合作往往局限于政策对话、信息分享、技术研发等对话型与协调型的多边能源合作形式。由于目前中国的身份和利益，不能完全加入国际能源署等协作型和同盟型的能源治理机制，但也保持着密切接触，展开了系列务实合作（徐莹，2010）。在合作程度上，中国在国际能源论坛和世界能源理事会等国际能源组织中合作仅限于人员互访、技术和信息交流。值得注意的是，中国在2015年签署了新的《国际能源宪章宣言》并正式成为了国际能源署联盟国，这为中国深度参与全球能源治理提供了机遇与平台。
第四，有效性与正义性的价值诉求。国际体系正在经历冷战结束以来最深刻的变革，超越以往权势变动的维度，迈向全新的国际秩序演进，而这为中国塑造国际新秩序提供了可能和空间。通过参与能源治理机制，中国有效拓展了能源战略与能源政策的国际空间，建立了全球化的资源配置体系和能源合作体系，扩大了全球能源合作中的影响力。但是国际能源秩序的内在缺陷是妥协性，无法摆脱大国的制约，体现了国家争夺权力或利益的结果。目前，西方消费国集团和石油出口国集团在国际能源利益分配上矛盾尖锐，少数国家把能源作为政治工具，影响了全球能源市场的稳定。为此，加强能源合作，通过公平竞争和对话协商的方式，建立公正合理、协同保障的国际能源新秩序迫在眉睫。作为发展中国家和新兴市场国家的代表，中国在维护能源安全、促进经济发展的同时，积极倡导和推动建立自由竞争、稳定有序、互利共赢的国际能源新秩序可谓责无旁贷。
影响中国参与全球能源治理的因素
中国对于能源治理机制的参与不仅仅取决于自身的愿景，其参与深度、参与形式、参与效果受到复杂因素的影响。
第一，合作观念的冲突。如何化解能源领域的摩擦与冲突，推进和深化能源领域的对话与合作，各国存在不同的合作观念，决定了多边能源合作的形成与发展。在现实主义国际关系理论大师汉斯·摩根索看来，国家安全绝对不能完全寄希望于国际合作（汉斯·摩根索，2006）。更有学者认为，能源冲突不可避免，而且还会引发战争（迈克尔·T·克莱尔，2002）。新自由制度主义者超越了现实主义者的悲观，各国在绝对收益的驱动下，可以通过权威性、制约性和关联性的国际制度降低交易成本，促成国际合作的形成与稳定（秦亚青，1998）。在能源安全问题上，新自由制度主义者认为，能源短缺未必一定导致冲突，而恰恰是能源冲突的可能推动了国际合作的产生。各国通过能源治理机制，大力减缓能源矛盾，有效化解能源冲突（孙霞，2008）。虽然，以上两种能源合作观念只是理想类型的简单概括和划分，多数国家介于二者之间或者二者兼具，在能源领域的不同问题上呈现不同的观点。但是，西方学者基于这两种观念的犹豫和疑虑，无疑会限制或削弱中国对能源治理机制的认知，阻碍或牵制中国对能源治理机制的参与。
第二，保障手段的差异。由于不同的观念，有学者把确保能源安全的基本手段分为市场分析方法和地缘政治方法，前者认为石油市场的全球化，已经使得石油从战略商品变成了普通商品；而后者立足于现实主义和权力政治，仍然强调能源的战略意义和战略手段（Yuji Nakamura， 2002）。无独有偶，也有学者把确保能源安全的措施细分为战略性措施与市场性措施（Philip Andrews-Speed， Xuanli Liao， Roland Dannreuthe， 2002）。由此，在涉及中国如何确保能源安全的争论中形成了两种典型模式，一是认为崛起的中国是容易卷入冲突的修正主义国家，获取石油手段会冲击国际石油市场的稳定（March/April.Mamdouh G. Salameh，1995–1996）。二是认为中国会成为一个仁慈的保持现状的大国，对外国石油的依赖会促使其融入国际体系（Robert A. Manning， 2000）。前者预计中国会用潜在的导致动荡的方式削弱对市场的依赖，后者预计中国会深度整合进全球能源市场（Erica S. Downs， 2004）。我国学者指出，美国认为中国的能源安全政策具有明显的“重商主义”心态，采取的是“战略性”或“现实主义”范式；美国却把自己的能源政策看成是主要依靠全球市场来保证其能源供应安全的“市场化”或“自由主义范式”（吴磊，2009）。我国学者认为，美国信奉“自我安全”的絕对安全观，石油安全战略的实质是建立在“霸权稳定”论理论基础之上的霸权战略；而中国的石油安全观是“集体安全”式的相对安全观，石油安全战略实质上是建立在“和平发展论”理论基础之上的合作共赢战略（曾中林、舒先林，2007）。正是这种能源安全手段、能源外交方式等方面的差异是各方产生不信任的根源，从而导致能源对话与合作困难。 第三，参与主体的矛盾。在全球能源治理中，参与主体的矛盾无处不在，分歧无时不有，战略互信的缺乏和战略利益的冲突难免会传导至能源领域，由此影响着能源治理机制的构建与运行。中日之间在历史恩怨、领土争端、战略趋向等方面的矛盾不仅影响着两国之间的经贸合作，也妨碍了东北亚能源合作的顺利进行。中俄之间在中亚能源合作问题上的分歧，使得上海合作组织能源俱乐部建设进展缓慢。中印之间在印度洋问题上的纠葛使印度对中国提出的“一带一路”持有疑虑，无疑也会对金砖国家深化能源合作带来一些负面影响。中美之间的结构性冲突，使得中国对加入美国主导的国际能源组织和能源对话议程充满警惕（潘锐、周云亨，2010）。此外，个别国家把能源作为影响、支配和控制他国外交或国际议程的重要工具，把能源问题泛政治化（赵庆寺，2010）。
第四，能源利益的竞争。国际关系中，各国能源资源、能源产业和能源技术是决定全球财富流向和权力分配格局的基础要素。以和平的方式建立对世界能源资源的配置能力，保障经济发展、能源安全和气候变化的动态均衡，增强对世界能源市场的影响力和控制力，有效地维护中国的国家利益，这是中国参与能源治理机制的逻辑起点。事实上，中国与能源消费国、能源进口国和能源过境国三者之间一系列错综复杂的能源冲突、竞争与合作，影响着中国参与能源治理机制的进程和走向。中国与各国能源安全战略的交锋互动，成为决定能源治理机制有效运行的关键点。
第五，制度层面的分歧。中国参与能源治理机制的进程中，中国与相关利益方在制度层面的分歧，或者限制了能源合作机制的深化，或者妨碍着中国成员国身份的获取。在对话型和协调型的能源合作机制中，因其合作机制的基础条件和约束条件相对宽松，对权利和责任的要求具有非强制性。但在同盟型和协作型的国际能源合作机制中，都要求签订能源合作协议和建立国际能源组织，并要求在共同行动时承担明确的责任和义务。例如，在金砖国家合作机制、上海合作组织中，成员国在能源合作组织性质、合作程序、争端解决等合作机制的设计上还存在制度层面的分歧。实际上，上述这些制度因素的限制或缺失，已经构成了中国参与多边合作机制的基本障碍，妨碍了能源合作的深化与拓展。
未来中国参与全球能源治理的优化路径
在国际社会的多边能源合作中，我国参与国际能源治理机制的广泛性、有效性还需要进一步提高。中国需要立足自身国情，选择适当策略，积极参与全球能源治理，逐步形成全方位、宽领域、深层次、高水平的国际能源合作格局。
继续坚持融入与构建的协同共进。对于能源治理机制，中国经过了一个从排斥到认同、从参与到构建的渐进式过程。自上世纪70年代，中国就加入了联合国环境署、联合国气候变化框架公约等机构所设计的能源活动。改革开放以来，中国全面加入了世界能源理事会、世界石油大会等专门性的非政府能源组织，积极参与了亚太经济合作组织能源工作组等区域多边能源合作，并与国际能源署等组织开启了实质性的合作。由于各国能源合作定位的差异性，无法建设一种约束较强的合作机制，在此情况下，主张合作与对话的透明、开放和非排他性，构建能源发展伙伴而非政治同盟便是一种务实的选择。但是，现有的能源合作组织既不能覆盖与中国能源利益密切相关的周边区域，也不能真正体现中国的利益诉求，进而有效提高中国参与全球能源治理的话语权。为此，中国需要通过机制改良或另起炉灶的方式扩大全球能源合作的范围和深度。对于能源治理机制，选择渐进式参与还是制度构建，其实体现了中国能源外交的一种平衡和稳健。中国不谋求以激进方式打破现有的国际能源秩序，而是通过尽可能融入现有合作机制的方式，推动国际能源秩序的改革（管清友、何帆，2007）。
目前国际能源格局呈现区域化、板块化的供需特点，我国的能源供应更多的来自中东、俄罗斯、中亚和非洲等区域。在东北亚、东南亚、中亚、南亚等多边能源合作不足的区域，中国应该积极推动相关各方，探索构建能源治理机制的具体形式和可能路径，为各国能源发展和能源安全提供稳定有序的国际环境。对于尚未参与的能源治理机制，我们要寻找深化合作的适切方式和路径。由于政治身份、会员资格、工业冲击等原因，以及可能形成的对我国能源工业体系和运行机制独立性的冲击，我国暂不能加入国际能源署。2015年11月，中国成为国际能源署联盟国，我国应该继续加强沟通与交流，特别是在能源政策互评、石油应急机制、能源市场监测、新能源开发和能源效率分析等领域的合作。能源宪章在能源投资保护、能源自由贸易的规则方面具有广泛的国际影响力，特别是在能源投资争端解决和跨境油气运输保护方面独树一帜，我国加入该组织不存在根本性的制度障碍。2015年5月中国已经签署《国际能源宪章宣言》，可以在此基础上参与能源宪章条约的修改与完善。在区域层次上，对于已加入的国际组织，我国还应挖掘构建能源治理机制的潜力。一是利用上海组织扩容后的机遇，进一步扩大和深化上海合作组织中能源合作的机制与形式。二是要积极参与并谋求主导中亚区域经济合作机制（CAREC），探索与中亚国家强化次区域能源合作的多种途径。三是积极参与“东盟10 3”能源合作，为东北亚和亚太能源合作奠定基础。四是深化金砖国家能源合作机制，扩大在全球能源治理中的群体性影响力（赵庆寺，2013）。目前，中国推动了金砖国家银行、亚洲基础设施投资银行的组建，签订了实质性的法律协议，这为提高中国全球能源治理领导力提供了很好的平台，积累了经验。
充分释放权力因素下的制度红利。在能源治理机制的舞台上，大国能源外交纵横捭阖，小国能源外交综合平衡，形成一个复杂的能源外交网络。多边主义的实现依赖于共有价值的分享，但也难以避免现实主义因素的影响。国际政治无法隔离权力因素的影响，但权力因素更需要制度因素进行约束和规范，为多边能源合作的制度化奠定基础。反之，制度因素的初始构建和良好运行，同样也离不开权力因素的推动和支持，为多边能源合作的有效运行提供保障。多边能源合作提供了确定规则、形成共识的磋商平台，但实质性的合作离不开大国之间的协调，离开了主要大国的参与可能会无所作为。正如学者所論，在能源这样一个重要且异常复杂的问题上，大国也许会比其他行为体具有更加有效地解决问题的能力，大国的领导人比其他国家在发挥全球政治领导力方面有更多的潜力（Dries Lesage， Thijs Van de Graaf and Kirsten Westphal， 2010）。 为此，依托权力因素和制度因素的彼此制约和良性互动，中国可以在能源治理机制的议程创设和实践绩效上寻找到更广阔的回旋空间。就此而言，中国需要推动相关各国定期就某些重大国际问题进行对话和协商，协调谈判立场和行动策略，不排斥与世界各国与国际组织的合作，扩大与重要能源伙伴的对话与合作范围，希望通过彼此兼容、并行不悖和相互促进的合作寻求能源利益的交汇点。同时，中国应该从解决当前最紧迫的问题出发，深入研究能源合作的顶层设计和总体规划，明确提出能源合作的总体方案、路线图、时间表。G20为中国平等参与全球经济治理提供了相对有利的组织形式，并且在国际能源组织中发挥着组织协调作用，有望成为全球能源治理的核心机制（Thijs Van de Graaf、Kirsten Westphal， 2011）。中国可以研究和呼吁加强G20全球能源治理顶层设计和长远规划，主动塑造G20全球能源治理的议程设置，把G20作为整合国际能源署、石油输出组织、国际能源论坛、国际能效合作伙伴关系、国际可再生能源署等其他功能性能源治理机制的协调机制（赵庆寺，2015）。
在国际能源合作机制中，中国要主动提出有利于自身的议题，积极参与有益于自身的议题，妥善应对自身弱势的议题。为避免多边能源合作流于形式和泛化，应切实推进合作机制的合理性与实效性，推动少数能源治理机制由松散的论坛形式向紧密联系的制度化机制转变，从被动应对能源安全的危机治理转向主动塑造能源安全的常态治理。
充分激活政府主导下的社会参与。在能源治理机制中，政府主导与社会参与相辅形成，各具特色，应该加强优势整合，形成合力。政府主导为国际能源合作提供了规划、重点与方向。2014年11月，国务院发布了《能源发展战略行动计划（2014～2020年）》，提出了“四个革命、一个合作”战略思想，在顶层设计上为我国能源发展提出了时间表和路线图。此外，能源外交已经融入了我国的经济外交、多边外交、周边外交、峰会外交和首脑外交等多種外交形式和渠道之中，为我国能源企业的“走出去”提供了充分政治保障和经济支持。
从中国参与能源治理机制的进程来看，无论是在政府间国际能源组织的能源合作中，还是非政府能源组织的能源对话中，拥有权威资源的政府发挥了至关重要的推动作用，但是社会参与的广度和力度、民营企业在国内外油气开发中的地位和作用等还有很大的提高空间。从国际经验来看，灵活的能源市场、强大的能源企业和蓬勃的能源研发才是保障国家能源安全的重要依靠（赵宏图，2016）。随着中国市场经济的迅猛发展，各类民营能源企业的规模不断壮大，社会环保意识不断增强，这为扩大能源治理机制的社会参与奠定了良好基础。
此外，还需要注意的是，国际社会中非政府组织和新社会运动方兴未艾，影响日益扩大。环境保护与气候变化领域的非政府组织多与能源利用和能源开发有着千丝万缕的联系，在信息沟通、舆论导向甚至影响决策方面发挥着独特的作用。其中，较为活跃的有绿色和平组织（Green peace）、世界自然基金会（WWF）、地球之友（FOEI）、世界自然保护联盟（IUCN）、气候行动网络（CNN）等。随着越来越多的资源国加入《采掘业透明度行动计划》（EITI），无疑会对中国能源企业在海外投资中履行企业责任提出更高的要求。与能源相关的非政府组织提出的主张和采取的行动，一方面弥补了主权国家在全球能源治理的不足，另一方面也纠正了政府行为造成的偏差，在全球能源治理中发挥着越来越重要的作用。中国亟待培育认同中国立场的非政府组织，加大与国际社会非政府组织的交流，利用多边能源合作平台，增信释疑，凝聚共识，为中国参与全球能源治理提供沟通交流的渠道和相互理解的舆论环境。
兼顾利益诉求与责任意识的平衡。通过能源治理机制，中国与各国加强了能源政策对话、联合技术研发和能源数据共享（Joint Initiative）等领域的务实合作，在稳定能源贸易，促进节能减排、新能源与可再生能源开发等方面获益良多。经过初期的基础性参与之后，中国需要从两个方面进行利益的调整，一是兼顾他方利益，在勘探开发中充分尊重资源国的主权诉求，不试图谋求对资源的绝对控制权；二是评估自身利益，更多地考虑国际能源合作的绩效问题，对合作进程中的收益与成本的均衡、权利与义务的平衡进行评估和反馈，以便及时调整政策。
毋庸置疑，利益诉求仍然是我国国际能源战略的长期目标，但在实现利益诉求的同时，还需要提高责任意识，主动承担力所能及的国际责任。鉴于中国发展规模，改善自身能源状况，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，尽快完成国内能源发展转型，这是中国对国际社会的最大贡献。此外，中国要积极对接国际社会的治理需求。中国应该推动国际社会为《联合国2030年可持续发展议程》系列目标的落实提供支持，在扩大能源可及性、提高能源效率、削减鼓励浪费的低效化石燃料补贴、提高能源市场透明度等方面展开合作。国际能源署曾为联合国千年发展目标提供一份关于能源贫困的专门报告，数据显示，目前仍然有14亿人口无法使用电力，其中85%生活在农村。为了达到2030年实现现代能源普遍服务的目标，需要额外投资7560亿美元或者每年360亿美元（IEA， 2010）。IMF预计，2015年全球能源税前补贴为3300亿美元，税后居然高达5.3万亿美元。如果取消2015年的税后补贴，可以增加2.9万亿美元的政府收入，减少20%的全球温室气体排放，因空气污染死亡人数会下降一半（David Coady， Ian Parry， Louis Sears and Baoping Shang， 2015）。
为此，要充分发挥我国在能源治理中的政策优势、资本优势和技术优势。中国的能源消费、能源进口和温室气体排放位居世界前列，可以在推动节能减排和加快能源转型中起到引领作用；中国能源投资、能源产业、能源技术、能源装备已经达到了较高的水平，可以在全球能源贸易与投资中发挥重要作用；通过能源治理机制，中国可以推动相关各方加强宏观市场调控、基础设施投资、联合技术研发、保护战略通道等方面的合作，为国际社会提供更多的国际公共产品。在周边战略中，我国提出了丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的“一带一路”倡议。加强“一带一路”区域能源合作是我国提升全球能源治理领导力的重要机遇。欧亚大陆的广袤区域内资源丰富，亟待整合区域内的能源治理机制，与区域内各国共同推进“一带一路”区域的石油、电力、煤炭、新能源、能源装备制造等领域的国际能源合作，推进能源管网的互联互通和贸易投资的便利化，建成一体化的能源市场。 结语
中国兼具世界最大发展中国家、第二大经济体和最大贸易国等多重身份，多边能源合作也是我国参与全球和地区事务的重要平台，深度参与能源治理机制既是维护能源安全的利益使然，也是主动为国际社会提供公共产品的责任所在。正在崛起的中国是推动全球能源治理权力分布与结构调整的重要力量，采取怎样的方式融入多边能源合作进程，制定国际能源合作规则，不仅事关中国的经济繁荣与和平发展，也影响着国际能源格局与能源秩序的稳定。在国际体系和全球能源格局双重转型的背景下，中国应积极创设国际能源投资和贸易规则，主动塑造全球能源治理的合作议程，推动国际能源新秩序的形成。
（本文系上海市2014年度“曙光计划”项目“我国国家安全治理能力的优化路径研究”成果之一，项目批准号：14SG48）
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责 编/马冰莹
Abstract： China has deeply involved itself in the global energy governance in recent years. China’s goal is not only to protect energy security interests， but also to assume responsibility for providing public goods for the international community. If China wants to play an active role in global energy governance， it must be aware of its position and make full use of its comparative advantage. China should facilitate the global governance reform gradually， improve mechanisms， expand and deepen cooperation agenda， and formulate rules for global energy governance， so as to construct a fair， just， balanced and inclusive international energy order.
Keywords： energy security， energy cooperation， global energy governance
【关键词】能源安全 能源合作 全球能源治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.22.004
全球能源治理的挑战在于如何通过集体行动，推动全球能源生产利用、金融贸易的变革，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。目前国际社会并无综合性、权威性的全球能源协调机构，全球能源治理载体是一个目标多元、主体分散、结构多层、机制碎化、领域交叉的治理网络（Aleh Cherp， Jessica Jewell and Andreas Goldthau， 2011）。进入新世纪以来，中国逐步参与到全球能源治理的进程之中，除了中外双边能源合作的深化与拓展以外，中外多边能源合作的合作、互动、较量也日益频繁和深化。各类国际组织、国际论坛等能源治理机制制定了共同认可的国际规则，体现了参与各方的共同利益，是各国能源战略博弈的主要平台。目前，中国是世界第二大能源消费国和第二大石油进口国，同时也是全球清洁能源市场的领跑者。对于能源进口越来越依赖国际能源市场的国家来说，游离于国际社会能源治理机制之外显然不符合中国的国家利益。而对于全球能源治理机制来说，没有中国的参与，其合法性和有效性显然不足。《中国的能源政策（2012）》白皮书明确指出，中国要“积极参与全球能源治理，加强与世界各国的沟通与合作，共同应对国际货币体系、过度投机、垄断经营等因素对能源市场的影响，维护国际能源市场及价格的稳定”。那么，中国如何准确定位参与全球能源治理的战略利益？参与全球能源治理的现状和特点如何？哪些因素影响着中国有效参与全球能源治理？如何优化未来的参与路径？本文将主要围绕上述问题展开论述。
中国参与全球能源治理的战略定位
中国对参与多边能源治理的定位经历了一个逐渐探索的过程，反映了对自身利益和全球化趋势的清晰把握。中国参与多边能源治理的战略定位，并非单纯为了经济利益和能源安全，而是融合了制度保障和国际正义的因素。
第一，提升国际能源竞争力。在能源产业、能源贸易、技术研发等领域，中国能源业长期滞后于国际同行。进入新世纪以来，虽然中国能源业发展迅速，但是仍然还有很大的上升空间。能源国际合作不仅为中国能源企业带来了冲击与挑战，也为国际竞争力的提高提供了机遇和平台。通过国际组织和国际会议等能源治理机制，拓展能源投资与贸易领域的协作，寻求能源对话协商的新舞台和能源技术交流的新渠道，加快能源产业的发展和能源技术的研发，这是中国提升国际能源竞争力的重要方式。
第二，建立国际能源共同体。在国际能源体系中，能源消费国之间、能源出口国之间、能源消费国与出口国之间存在错综复杂的矛盾，需要多边合作机制进行国际规制，从而得以缓解矛盾、化解冲突、协调行动。在全球化时代，经济上的相互依赖和风险上的跨国传导，导致了能源安全威胁的共同性和应对的协同性。一旦发生能源危机，任何国家都难以置身事外。各国亟待加强多边能源合作，通过对话与合作约束各国行为，调节能源利益分配，加强能源安全协同应对。根据综合安全、合作安全、共同安全、可持续安全的理念，中国树立了“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观（闰世刚、刘曙光，2014）。建立策略共商、项目共建、利益共享、风险共担的多层次国际能源共同体，进而实现能源、资本、产业、技术等领域的优势互补，建立国际能源共同体，这是落实中国构建利益共同体、命运共同体和责任共同体的重要领域。
第三，培育国际能源话语权。独立或联合地成功设置能源安全的国际议程，日益成为捍卫国家利益、保障能源安全的重要内容，而选择适当的进入渠道尤为重要（韦进深，2015）。与国际能源组织的合作可以为我国提供一个多边能源外交平台，赢得广阔的能源合作空间，提升中国在世界能源市场的话语权和影响力。长期以来，国际能源价格、能源合作规则深受少数资源富国和西方大国的影响，在能源定价、经贸合作、议程设定和规则构建上拥有至高无上的权力。中国作为一个刚刚崛起的新兴市场国家，无论是在世界能源市场或国际能源组织中，都在经历一个渐进性的参与过程，缺乏国际能源话语权。中国要积极参与和构建能源治理机制，扩大和深化能源贸易、能源投资、能源安全、气候变化等领域的合作，力图在议程设定、规则设定上提出自己的立场和主张，进而改善自身形象，引导合作方向。
第四，构建国际能源新秩序。现有国际能源秩序属于不合理的国际旧秩序的一个重要组成部分。国际能源秩序大致经历了西方石油公司主导时期、西方消费国集团和石油生产国集团的双中心对峙时期、中心—外围多中心并起三个时期。目前的国际能源格局深陷能源霸权和能源主权利益的矛盾之中，在能源价格、能源金融、能源技术、能源投资上的冲突难以弥合。国际能源秩序是国际能源主体长期较量的结果，现行国际能源秩序中发展中国家与发达国家地位和权力失衡，正在酝酿新一轮的调整。自上世纪70年代，中国就提出要建立国际政治经济新秩序，构建国际能源新秩序既是对原有政治诉求的延续，也是加强全球能源治理的时代要求。联合广大发展中国家，推动能源出口国和消费国的积极对话，改变长期以来不合理的国际能源利益分配格局，推动国际能源合作向均衡、普惠、共贏方向发展，建立公正、合理的国际能源新秩序，这是中国参与能源治理机制的重要诉求（张妍，2007）。
中国参与全球能源治理的特点
作为一个发展中国家，基于自身经济发展水平和国际合作意愿，中国参与多边能源治理呈现出以下四个特点： 第一，市场化与全球化的双重驱动。改革的不断推进，为中国参与能源治理机制提供了基本动力，获取资金、技术成为中国参与全球化的初始动因。但随着上世纪90年代以来国内市场化程度和融入全球化程度的加深，尤其是加入世界贸易组织之后，中国的国家利益越来越离不开全球化进程。或者说，中国是全球化进程的重要受益者之一。在能源合作中，中国提出要把“引进来”与“走出去”相结合，充分利用“两种资源、两个市场”，已经基本形成了相互依存的能源关系。2015年中国石油消费持续中低速增长，对外依存度首次突破60%，达到60.6%；天然气需求增速则明显放缓，但对外依存度已然升至32.7%（钱兴坤、姜学峰，2016）。BP在《2030世界能源展望》中预测，2035年中国石油对外依存度将升至75%，天然气对外依存度超过40%（BP， 2015）。据统计，截至2014年底中国战略石油储备与商业石油储备总计4.48亿桶，按照2013年每天139万吨的石油消费数量静态计算，全国石油储备静态能力只有22.7天（钱兴坤、姜学峰，2015）。在对外依存度不断上升的背景下，国际能源市场的剧烈波动对中国的冲击越来越明显。随着中国能源消费和能源进口的持续增加，中国能源发展与安全战略对世界的影响不断上升，中国在全球能源治理格局中的地位日益重要。由此，上世纪80年代以来的改革驱动转换为新世纪以来市场化与全球化的双重驱动，重新塑造了中国的身份与利益，中国从能源治理机制的被动参与者和适应者转变为主动构建者和引导者。
第二，多元化与多层次的功能合作。多边能源合作的多元化包括合作内容的多元化和合作形式的多元化。从合作内容来看，中国参与的能源治理机制涵盖了石油、煤炭、天然气、核能、清洁能源等多个能源种类；从合作形式而言，中国参与的能源治理机制包括了能源勘探、能源投资、能源贸易、能源运输、能源技术、能源环境、能源法律等多种能源合作形式。中国参与的能源治理机制既包括全球、区域和次区域等合作区域的多层次，也包括国际组织、非政府组织、各国政府、跨国公司等合作主体的多层次（夏义善，2009）。
第三，对话型与协调型的组织偏好。从国际能源合作权利和义务的要求来看，大致可以分为两个大类四种类型，一类是协调型或对话型国际能源组织，另一类是同盟型与协作型国际能源组织（管清友、何帆，2007）。改革开放以来，中国陆续加入了国际能源论坛、世界石油大会等全球性、专门性国际能源组织，也在自身参与的亚太经合组织、上海合作组织、东盟等区域性、综合性国际组织中积极推动能源领域的合作（许勤华，2008）。但是以上各种合作往往局限于政策对话、信息分享、技术研发等对话型与协调型的多边能源合作形式。由于目前中国的身份和利益，不能完全加入国际能源署等协作型和同盟型的能源治理机制，但也保持着密切接触，展开了系列务实合作（徐莹，2010）。在合作程度上，中国在国际能源论坛和世界能源理事会等国际能源组织中合作仅限于人员互访、技术和信息交流。值得注意的是，中国在2015年签署了新的《国际能源宪章宣言》并正式成为了国际能源署联盟国，这为中国深度参与全球能源治理提供了机遇与平台。
第四，有效性与正义性的价值诉求。国际体系正在经历冷战结束以来最深刻的变革，超越以往权势变动的维度，迈向全新的国际秩序演进，而这为中国塑造国际新秩序提供了可能和空间。通过参与能源治理机制，中国有效拓展了能源战略与能源政策的国际空间，建立了全球化的资源配置体系和能源合作体系，扩大了全球能源合作中的影响力。但是国际能源秩序的内在缺陷是妥协性，无法摆脱大国的制约，体现了国家争夺权力或利益的结果。目前，西方消费国集团和石油出口国集团在国际能源利益分配上矛盾尖锐，少数国家把能源作为政治工具，影响了全球能源市场的稳定。为此，加强能源合作，通过公平竞争和对话协商的方式，建立公正合理、协同保障的国际能源新秩序迫在眉睫。作为发展中国家和新兴市场国家的代表，中国在维护能源安全、促进经济发展的同时，积极倡导和推动建立自由竞争、稳定有序、互利共赢的国际能源新秩序可谓责无旁贷。
影响中国参与全球能源治理的因素
中国对于能源治理机制的参与不仅仅取决于自身的愿景，其参与深度、参与形式、参与效果受到复杂因素的影响。
第一，合作观念的冲突。如何化解能源领域的摩擦与冲突，推进和深化能源领域的对话与合作，各国存在不同的合作观念，决定了多边能源合作的形成与发展。在现实主义国际关系理论大师汉斯·摩根索看来，国家安全绝对不能完全寄希望于国际合作（汉斯·摩根索，2006）。更有学者认为，能源冲突不可避免，而且还会引发战争（迈克尔·T·克莱尔，2002）。新自由制度主义者超越了现实主义者的悲观，各国在绝对收益的驱动下，可以通过权威性、制约性和关联性的国际制度降低交易成本，促成国际合作的形成与稳定（秦亚青，1998）。在能源安全问题上，新自由制度主义者认为，能源短缺未必一定导致冲突，而恰恰是能源冲突的可能推动了国际合作的产生。各国通过能源治理机制，大力减缓能源矛盾，有效化解能源冲突（孙霞，2008）。虽然，以上两种能源合作观念只是理想类型的简单概括和划分，多数国家介于二者之间或者二者兼具，在能源领域的不同问题上呈现不同的观点。但是，西方学者基于这两种观念的犹豫和疑虑，无疑会限制或削弱中国对能源治理机制的认知，阻碍或牵制中国对能源治理机制的参与。
第二，保障手段的差异。由于不同的观念，有学者把确保能源安全的基本手段分为市场分析方法和地缘政治方法，前者认为石油市场的全球化，已经使得石油从战略商品变成了普通商品；而后者立足于现实主义和权力政治，仍然强调能源的战略意义和战略手段（Yuji Nakamura， 2002）。无独有偶，也有学者把确保能源安全的措施细分为战略性措施与市场性措施（Philip Andrews-Speed， Xuanli Liao， Roland Dannreuthe， 2002）。由此，在涉及中国如何确保能源安全的争论中形成了两种典型模式，一是认为崛起的中国是容易卷入冲突的修正主义国家，获取石油手段会冲击国际石油市场的稳定（March/April.Mamdouh G. Salameh，1995–1996）。二是认为中国会成为一个仁慈的保持现状的大国，对外国石油的依赖会促使其融入国际体系（Robert A. Manning， 2000）。前者预计中国会用潜在的导致动荡的方式削弱对市场的依赖，后者预计中国会深度整合进全球能源市场（Erica S. Downs， 2004）。我国学者指出，美国认为中国的能源安全政策具有明显的“重商主义”心态，采取的是“战略性”或“现实主义”范式；美国却把自己的能源政策看成是主要依靠全球市场来保证其能源供应安全的“市场化”或“自由主义范式”（吴磊，2009）。我国学者认为，美国信奉“自我安全”的絕对安全观，石油安全战略的实质是建立在“霸权稳定”论理论基础之上的霸权战略；而中国的石油安全观是“集体安全”式的相对安全观，石油安全战略实质上是建立在“和平发展论”理论基础之上的合作共赢战略（曾中林、舒先林，2007）。正是这种能源安全手段、能源外交方式等方面的差异是各方产生不信任的根源，从而导致能源对话与合作困难。 第三，参与主体的矛盾。在全球能源治理中，参与主体的矛盾无处不在，分歧无时不有，战略互信的缺乏和战略利益的冲突难免会传导至能源领域，由此影响着能源治理机制的构建与运行。中日之间在历史恩怨、领土争端、战略趋向等方面的矛盾不仅影响着两国之间的经贸合作，也妨碍了东北亚能源合作的顺利进行。中俄之间在中亚能源合作问题上的分歧，使得上海合作组织能源俱乐部建设进展缓慢。中印之间在印度洋问题上的纠葛使印度对中国提出的“一带一路”持有疑虑，无疑也会对金砖国家深化能源合作带来一些负面影响。中美之间的结构性冲突，使得中国对加入美国主导的国际能源组织和能源对话议程充满警惕（潘锐、周云亨，2010）。此外，个别国家把能源作为影响、支配和控制他国外交或国际议程的重要工具，把能源问题泛政治化（赵庆寺，2010）。
第四，能源利益的竞争。国际关系中，各国能源资源、能源产业和能源技术是决定全球财富流向和权力分配格局的基础要素。以和平的方式建立对世界能源资源的配置能力，保障经济发展、能源安全和气候变化的动态均衡，增强对世界能源市场的影响力和控制力，有效地维护中国的国家利益，这是中国参与能源治理机制的逻辑起点。事实上，中国与能源消费国、能源进口国和能源过境国三者之间一系列错综复杂的能源冲突、竞争与合作，影响着中国参与能源治理机制的进程和走向。中国与各国能源安全战略的交锋互动，成为决定能源治理机制有效运行的关键点。
第五，制度层面的分歧。中国参与能源治理机制的进程中，中国与相关利益方在制度层面的分歧，或者限制了能源合作机制的深化，或者妨碍着中国成员国身份的获取。在对话型和协调型的能源合作机制中，因其合作机制的基础条件和约束条件相对宽松，对权利和责任的要求具有非强制性。但在同盟型和协作型的国际能源合作机制中，都要求签订能源合作协议和建立国际能源组织，并要求在共同行动时承担明确的责任和义务。例如，在金砖国家合作机制、上海合作组织中，成员国在能源合作组织性质、合作程序、争端解决等合作机制的设计上还存在制度层面的分歧。实际上，上述这些制度因素的限制或缺失，已经构成了中国参与多边合作机制的基本障碍，妨碍了能源合作的深化与拓展。
未来中国参与全球能源治理的优化路径
在国际社会的多边能源合作中，我国参与国际能源治理机制的广泛性、有效性还需要进一步提高。中国需要立足自身国情，选择适当策略，积极参与全球能源治理，逐步形成全方位、宽领域、深层次、高水平的国际能源合作格局。
继续坚持融入与构建的协同共进。对于能源治理机制，中国经过了一个从排斥到认同、从参与到构建的渐进式过程。自上世纪70年代，中国就加入了联合国环境署、联合国气候变化框架公约等机构所设计的能源活动。改革开放以来，中国全面加入了世界能源理事会、世界石油大会等专门性的非政府能源组织，积极参与了亚太经济合作组织能源工作组等区域多边能源合作，并与国际能源署等组织开启了实质性的合作。由于各国能源合作定位的差异性，无法建设一种约束较强的合作机制，在此情况下，主张合作与对话的透明、开放和非排他性，构建能源发展伙伴而非政治同盟便是一种务实的选择。但是，现有的能源合作组织既不能覆盖与中国能源利益密切相关的周边区域，也不能真正体现中国的利益诉求，进而有效提高中国参与全球能源治理的话语权。为此，中国需要通过机制改良或另起炉灶的方式扩大全球能源合作的范围和深度。对于能源治理机制，选择渐进式参与还是制度构建，其实体现了中国能源外交的一种平衡和稳健。中国不谋求以激进方式打破现有的国际能源秩序，而是通过尽可能融入现有合作机制的方式，推动国际能源秩序的改革（管清友、何帆，2007）。
目前国际能源格局呈现区域化、板块化的供需特点，我国的能源供应更多的来自中东、俄罗斯、中亚和非洲等区域。在东北亚、东南亚、中亚、南亚等多边能源合作不足的区域，中国应该积极推动相关各方，探索构建能源治理机制的具体形式和可能路径，为各国能源发展和能源安全提供稳定有序的国际环境。对于尚未参与的能源治理机制，我们要寻找深化合作的适切方式和路径。由于政治身份、会员资格、工业冲击等原因，以及可能形成的对我国能源工业体系和运行机制独立性的冲击，我国暂不能加入国际能源署。2015年11月，中国成为国际能源署联盟国，我国应该继续加强沟通与交流，特别是在能源政策互评、石油应急机制、能源市场监测、新能源开发和能源效率分析等领域的合作。能源宪章在能源投资保护、能源自由贸易的规则方面具有广泛的国际影响力，特别是在能源投资争端解决和跨境油气运输保护方面独树一帜，我国加入该组织不存在根本性的制度障碍。2015年5月中国已经签署《国际能源宪章宣言》，可以在此基础上参与能源宪章条约的修改与完善。在区域层次上，对于已加入的国际组织，我国还应挖掘构建能源治理机制的潜力。一是利用上海组织扩容后的机遇，进一步扩大和深化上海合作组织中能源合作的机制与形式。二是要积极参与并谋求主导中亚区域经济合作机制（CAREC），探索与中亚国家强化次区域能源合作的多种途径。三是积极参与“东盟10 3”能源合作，为东北亚和亚太能源合作奠定基础。四是深化金砖国家能源合作机制，扩大在全球能源治理中的群体性影响力（赵庆寺，2013）。目前，中国推动了金砖国家银行、亚洲基础设施投资银行的组建，签订了实质性的法律协议，这为提高中国全球能源治理领导力提供了很好的平台，积累了经验。
充分释放权力因素下的制度红利。在能源治理机制的舞台上，大国能源外交纵横捭阖，小国能源外交综合平衡，形成一个复杂的能源外交网络。多边主义的实现依赖于共有价值的分享，但也难以避免现实主义因素的影响。国际政治无法隔离权力因素的影响，但权力因素更需要制度因素进行约束和规范，为多边能源合作的制度化奠定基础。反之，制度因素的初始构建和良好运行，同样也离不开权力因素的推动和支持，为多边能源合作的有效运行提供保障。多边能源合作提供了确定规则、形成共识的磋商平台，但实质性的合作离不开大国之间的协调，离开了主要大国的参与可能会无所作为。正如学者所論，在能源这样一个重要且异常复杂的问题上，大国也许会比其他行为体具有更加有效地解决问题的能力，大国的领导人比其他国家在发挥全球政治领导力方面有更多的潜力（Dries Lesage， Thijs Van de Graaf and Kirsten Westphal， 2010）。 为此，依托权力因素和制度因素的彼此制约和良性互动，中国可以在能源治理机制的议程创设和实践绩效上寻找到更广阔的回旋空间。就此而言，中国需要推动相关各国定期就某些重大国际问题进行对话和协商，协调谈判立场和行动策略，不排斥与世界各国与国际组织的合作，扩大与重要能源伙伴的对话与合作范围，希望通过彼此兼容、并行不悖和相互促进的合作寻求能源利益的交汇点。同时，中国应该从解决当前最紧迫的问题出发，深入研究能源合作的顶层设计和总体规划，明确提出能源合作的总体方案、路线图、时间表。G20为中国平等参与全球经济治理提供了相对有利的组织形式，并且在国际能源组织中发挥着组织协调作用，有望成为全球能源治理的核心机制（Thijs Van de Graaf、Kirsten Westphal， 2011）。中国可以研究和呼吁加强G20全球能源治理顶层设计和长远规划，主动塑造G20全球能源治理的议程设置，把G20作为整合国际能源署、石油输出组织、国际能源论坛、国际能效合作伙伴关系、国际可再生能源署等其他功能性能源治理机制的协调机制（赵庆寺，2015）。
在国际能源合作机制中，中国要主动提出有利于自身的议题，积极参与有益于自身的议题，妥善应对自身弱势的议题。为避免多边能源合作流于形式和泛化，应切实推进合作机制的合理性与实效性，推动少数能源治理机制由松散的论坛形式向紧密联系的制度化机制转变，从被动应对能源安全的危机治理转向主动塑造能源安全的常态治理。
充分激活政府主导下的社会参与。在能源治理机制中，政府主导与社会参与相辅形成，各具特色，应该加强优势整合，形成合力。政府主导为国际能源合作提供了规划、重点与方向。2014年11月，国务院发布了《能源发展战略行动计划（2014～2020年）》，提出了“四个革命、一个合作”战略思想，在顶层设计上为我国能源发展提出了时间表和路线图。此外，能源外交已经融入了我国的经济外交、多边外交、周边外交、峰会外交和首脑外交等多種外交形式和渠道之中，为我国能源企业的“走出去”提供了充分政治保障和经济支持。
从中国参与能源治理机制的进程来看，无论是在政府间国际能源组织的能源合作中，还是非政府能源组织的能源对话中，拥有权威资源的政府发挥了至关重要的推动作用，但是社会参与的广度和力度、民营企业在国内外油气开发中的地位和作用等还有很大的提高空间。从国际经验来看，灵活的能源市场、强大的能源企业和蓬勃的能源研发才是保障国家能源安全的重要依靠（赵宏图，2016）。随着中国市场经济的迅猛发展，各类民营能源企业的规模不断壮大，社会环保意识不断增强，这为扩大能源治理机制的社会参与奠定了良好基础。
此外，还需要注意的是，国际社会中非政府组织和新社会运动方兴未艾，影响日益扩大。环境保护与气候变化领域的非政府组织多与能源利用和能源开发有着千丝万缕的联系，在信息沟通、舆论导向甚至影响决策方面发挥着独特的作用。其中，较为活跃的有绿色和平组织（Green peace）、世界自然基金会（WWF）、地球之友（FOEI）、世界自然保护联盟（IUCN）、气候行动网络（CNN）等。随着越来越多的资源国加入《采掘业透明度行动计划》（EITI），无疑会对中国能源企业在海外投资中履行企业责任提出更高的要求。与能源相关的非政府组织提出的主张和采取的行动，一方面弥补了主权国家在全球能源治理的不足，另一方面也纠正了政府行为造成的偏差，在全球能源治理中发挥着越来越重要的作用。中国亟待培育认同中国立场的非政府组织，加大与国际社会非政府组织的交流，利用多边能源合作平台，增信释疑，凝聚共识，为中国参与全球能源治理提供沟通交流的渠道和相互理解的舆论环境。
兼顾利益诉求与责任意识的平衡。通过能源治理机制，中国与各国加强了能源政策对话、联合技术研发和能源数据共享（Joint Initiative）等领域的务实合作，在稳定能源贸易，促进节能减排、新能源与可再生能源开发等方面获益良多。经过初期的基础性参与之后，中国需要从两个方面进行利益的调整，一是兼顾他方利益，在勘探开发中充分尊重资源国的主权诉求，不试图谋求对资源的绝对控制权；二是评估自身利益，更多地考虑国际能源合作的绩效问题，对合作进程中的收益与成本的均衡、权利与义务的平衡进行评估和反馈，以便及时调整政策。
毋庸置疑，利益诉求仍然是我国国际能源战略的长期目标，但在实现利益诉求的同时，还需要提高责任意识，主动承担力所能及的国际责任。鉴于中国发展规模，改善自身能源状况，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，尽快完成国内能源发展转型，这是中国对国际社会的最大贡献。此外，中国要积极对接国际社会的治理需求。中国应该推动国际社会为《联合国2030年可持续发展议程》系列目标的落实提供支持，在扩大能源可及性、提高能源效率、削减鼓励浪费的低效化石燃料补贴、提高能源市场透明度等方面展开合作。国际能源署曾为联合国千年发展目标提供一份关于能源贫困的专门报告，数据显示，目前仍然有14亿人口无法使用电力，其中85%生活在农村。为了达到2030年实现现代能源普遍服务的目标，需要额外投资7560亿美元或者每年360亿美元（IEA， 2010）。IMF预计，2015年全球能源税前补贴为3300亿美元，税后居然高达5.3万亿美元。如果取消2015年的税后补贴，可以增加2.9万亿美元的政府收入，减少20%的全球温室气体排放，因空气污染死亡人数会下降一半（David Coady， Ian Parry， Louis Sears and Baoping Shang， 2015）。
为此，要充分发挥我国在能源治理中的政策优势、资本优势和技术优势。中国的能源消费、能源进口和温室气体排放位居世界前列，可以在推动节能减排和加快能源转型中起到引领作用；中国能源投资、能源产业、能源技术、能源装备已经达到了较高的水平，可以在全球能源贸易与投资中发挥重要作用；通过能源治理机制，中国可以推动相关各方加强宏观市场调控、基础设施投资、联合技术研发、保护战略通道等方面的合作，为国际社会提供更多的国际公共产品。在周边战略中，我国提出了丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的“一带一路”倡议。加强“一带一路”区域能源合作是我国提升全球能源治理领导力的重要机遇。欧亚大陆的广袤区域内资源丰富，亟待整合区域内的能源治理机制，与区域内各国共同推进“一带一路”区域的石油、电力、煤炭、新能源、能源装备制造等领域的国际能源合作，推进能源管网的互联互通和贸易投资的便利化，建成一体化的能源市场。 结语
中国兼具世界最大发展中国家、第二大经济体和最大贸易国等多重身份，多边能源合作也是我国参与全球和地区事务的重要平台，深度参与能源治理机制既是维护能源安全的利益使然，也是主动为国际社会提供公共产品的责任所在。正在崛起的中国是推动全球能源治理权力分布与结构调整的重要力量，采取怎样的方式融入多边能源合作进程，制定国际能源合作规则，不仅事关中国的经济繁荣与和平发展，也影响着国际能源格局与能源秩序的稳定。在国际体系和全球能源格局双重转型的背景下，中国应积极创设国际能源投资和贸易规则，主动塑造全球能源治理的合作议程，推动国际能源新秩序的形成。
（本文系上海市2014年度“曙光计划”项目“我国国家安全治理能力的优化路径研究”成果之一，项目批准号：14SG48）
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David Coady，Ian Parry， Louis Sears and Baoping Shang， 2015， "How Large are Global Energy Subsidies？" IMF Working Paper.
责 编/马冰莹
Abstract： China has deeply involved itself in the global energy governance in recent years. China’s goal is not only to protect energy security interests， but also to assume responsibility for providing public goods for the international community. If China wants to play an active role in global energy governance， it must be aware of its position and make full use of its comparative advantage. China should facilitate the global governance reform gradually， improve mechanisms， expand and deepen cooperation agenda， and formulate rules for global energy governance， so as to construct a fair， just， balanced and inclusive international energy order.
Keywords： energy security， energy cooperation， global energy governance