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建设社会主义新农村是一项系统工程和长期任务,发展现代农业,培养新型农民,提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,是建设新农村的根本目的。国土资源部门在新农村建设中如何因势利导、因地制宜,搞好土地整理工作,是各级国土资源部门需要解决的重要课题。
1.土地整理在新农村建设中的重要作用
土地整理是保护耕地的重要途径。大力开展土地整理工作,不仅可以增加有效耕地面积,而且可以提高耕地质量。通过土地开发整理,增强各级领导和广大人民群众保护耕地、合理用地的责任感和自觉性,推动耕地保护制度的全面落实。此外,开展土地开发整理有利于提高耕地质量,强化和落实耕地保护责任制,积极引导农民节约集约用地,防止出现破坏耕作层的生产行为。通过土地分类整理建档,全面推行土壤有机质提升补贴机制,使农民加大土地复垦力度,加快实施沃土工程,按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求,加快旱涝保收、高产稳产的高标准农田建设。
土地整理是推进县域经济发展的重要保障。大力实施土地开发整理,增加有效耕地面积,实行建设用地指标折抵政策,能够缓解用地压力,满足经济建设用地需求。按照分类指导的思路,通过土地开发整理建立耕地后备资源库和补充耕地储备库,为国家重点建设项目提供补充耕地指标,实现建设项目用地先补后占,在此基础上,利用国家的扶持政策,以项目建设为依托,推进新农村建设。在自然灾害多发地区,高标准搞好移民建镇项目;在贫困地区,着力抓好开发式扶贫;在城市近郊,利用城市和工业园区建设带动农村发展,为县域经济持续、快速、健康提供有力的支撑。
土地整理是改善农村基础设施建设的重要基础。建设新农村的首要任务是发展农业生产,土地整理要贯彻“多予、少取、放活”的方针,按照节约集约用地的原则,突破行政区划限制,在更大范围内整合城乡生产要素,可以极大地促进农业结构调整,优化农产品结构,发展无公害农产品,抓好农产品标准化生产,打造“绿色品牌”,推进农业产业化,增强农业发展后劲,提高农民收入。同时,土地整理有利于从实际出发,搞好科学规划,可以避免失误,少走弯路。如对新村新镇建设坚持先修路、后建房,并引导农民把建房纳入规划之中;对文化、生态特色村庄进行保护性改造,加快路、水、电以及医疗、卫生、教育等项目建设,改善农民生产和生活环境,改变村容村貌,促进农村精神文明建设,加快“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的新农村建设步伐。
2.新农村建设中土地整理的主要内容
耕地质量调查。经过土地资源普查,国土资源部门对辖区的耕地总面积、人均面积都已掌握,但对耕地的质量、特点还缺乏深入细致的了解,这就需要在土地整理中逐步完善,健全相关登记资料。一是现有高产农田及生态、高效农业的土地面积。二是建设高产农田的开发状况和潜力。三是低质、低效,不宜继续耕种,必须退耕还林、还草的农田面积,国土资源管理部门做好这方面的土地整理工作,有利于提高土地利用率。
宜农荒地整理。虽然各地农村的土地结构千差万别,但也有一个共性,那就是都存在不少需要不断开垦的宜农荒山、荒丘、荒地。土地整理首先就是要通过调查,掌握土地结构及荒山、荒丘、荒地的面积和开发潜力,然后制定政策,强化引导,在保护生态环境的前提下统一规划、统一组织、统一开发,提升农业生产质量和效益。
废弃地整治。各地农村都存在许多废砖瓦窑、废沟渠、堰塘和废院场,此外,近几年来,大批农民进城务工经商,也造成了不少耕地的荒芜,这些都需要进行经常性的调查和登记,在此基础上,要及时制定复垦方案和计划。一是按照“谁复垦、谁受益”的原则出台必要的优惠政策,鼓励业主自行整治。二是按照土地管理法律法规,开展行政执法,督促造成耕地荒芜者尽快复垦,落实复垦责任制。
农民居住用地整理。当前在新农村建设中,各地都采取了一些“规模搬迁、小村集并、缩村填空”的措施,这就不可避免地形成一些“空心村”和“独家庄”。对村内空闲地进行整理利用,清除居民点内乱搭乱建房屋是土地整理中的一项重要内容,这不仅需要对农村居民点占地总面积、户均分摊面积、人均用地面积有清楚的了解,还要掌握整体搬迁后遗留的“空心村”和“独家庄”的土地面积,这样,既可以促进对农村空闲地进行整理利用,或就地改造,或复垦为耕地,同时,又为今后统一规划、统一设计、统一建设、统一配套、统一管理,综合整治农村居民点打下良好的基础。
3.做好土地整理的主要措施
从整体上说,要做好农村土地整理工作必须坚持科学发展观,要精心编制土地整理专项规划,要有计划、有步骤、全方位开展土地整理工作,采取各项措施全力推进。
3.1建立和完善土地整理政策法规体系
实践证明,土地整理是利国惠民的重大举措,有必要在现有管理办法和部门规章的基础上,从项目考察、立项审批、建设实施、资金管理、检查验收、建后管护等各个环节入手,逐步建立和完善符合我国国情的、相对统一的土地开发整理政策法规体系,以指导和规范各地土地整理工作。
3.2加大宣传力度,提高人们耕地保护意识
土地整理工作的根本目的之一就是要提高人们的耕地保护意识,因此,不能将土地整理工作视为土地管理部门的一项单纯业务,要通过土地资源的调查,广泛深入宣传《土地管理法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律法规和保护耕地对经济社会可持续发展的重大现实意义,让所有人都真正明白耕地资源是有限的,认识到当前耕地保护的重要意义和紧迫性,必须采取有效措施加以保护才能维护社会的长远发展,是关系到自己切身利益的大事，形成全社会共同关注、齐抓共管的良好社会氛围。
3.3建立严密的组织施工机制
在土地整理实践过程中,各地国土资源部门探索总结出一些好的经验和做法,对土地整理工作起到了积极的推动作用。为了把土地整理工作这件好事办好:一是要建立土地整理责任制度。各级政府要加强对土地整理的组织领导,将土地整理纳入政府重要议事日程。建立严格的考核制度,落实责任制,层层签订目标责任书,做到目标明确、责任到人、管理到位。二是加强项目实施管理。实施土地开发整理项目管理是土地整理的重要环节,决定着项目建设的质量。因此,要在项目管理的各个环节推行质量目标管理责任制,如项目法人制、招投标制、工程监理制等,同时要加大土地整理项目实施中的检查力度,使各项规章制度得以贯彻落实。
3.4建立专业的土地整理队伍
土地整理是一项长期而又艰巨的任务,土地整理过程既涉及法律、政策和经济相关内容,又要运用工程技术手段,其政策性和技术性都很强。尽管土地整理的组织可以由乡(镇)、村负责,土地整理的施工由乡(镇)、村自行施工或者具有土地整理能力的企业施工,但国土资源部门必须科学地制定土地整理的中长期规划和年度计划。针对具体土地整理项目,国土资源部门要联合相关部门,如农业、林业、水利、交通、电力等部门,设计出符合当地实际,既具有前沿示范作用,又具有可操作性的土地整理方案。在土地整理过程中,为了能够在政策上和技术上给予指导和检查监督,保证土地整理达到预期目标,必须建立土地整理专业队伍,设立日常工作机构,抽调相关部门人员,发挥技术优势,形成合力,提高土地整理质量。
3.5建立多元的资金投入机制
土地整理资金投入在发挥政府主渠道作用的同时,还要形成多元投入的机制,按照“谁开发、谁受益”的原则,村集体筹一点,鼓励农民投工投劳,吸收社会资金,鼓励企业参与土地整理,充分调动各方面的土地整理积极性,对通过土地整理增加的耕地,可实行政府收购制度。
3.6建立合理的利益分配机制
土地整理必然涉及到土地权属和相关利益的重新调整和分配。因此,必须充分考虑政府、部门、农村集体及农民个人在土地整理中发挥的作用,合理处理各主体之间的利益分配关系,建立合理的利益分配机制,以推动土地整理工作持续健康发展。
1.土地整理在新农村建设中的重要作用
土地整理是保护耕地的重要途径。大力开展土地整理工作,不仅可以增加有效耕地面积,而且可以提高耕地质量。通过土地开发整理,增强各级领导和广大人民群众保护耕地、合理用地的责任感和自觉性,推动耕地保护制度的全面落实。此外,开展土地开发整理有利于提高耕地质量,强化和落实耕地保护责任制,积极引导农民节约集约用地,防止出现破坏耕作层的生产行为。通过土地分类整理建档,全面推行土壤有机质提升补贴机制,使农民加大土地复垦力度,加快实施沃土工程,按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求,加快旱涝保收、高产稳产的高标准农田建设。
土地整理是推进县域经济发展的重要保障。大力实施土地开发整理,增加有效耕地面积,实行建设用地指标折抵政策,能够缓解用地压力,满足经济建设用地需求。按照分类指导的思路,通过土地开发整理建立耕地后备资源库和补充耕地储备库,为国家重点建设项目提供补充耕地指标,实现建设项目用地先补后占,在此基础上,利用国家的扶持政策,以项目建设为依托,推进新农村建设。在自然灾害多发地区,高标准搞好移民建镇项目;在贫困地区,着力抓好开发式扶贫;在城市近郊,利用城市和工业园区建设带动农村发展,为县域经济持续、快速、健康提供有力的支撑。
土地整理是改善农村基础设施建设的重要基础。建设新农村的首要任务是发展农业生产,土地整理要贯彻“多予、少取、放活”的方针,按照节约集约用地的原则,突破行政区划限制,在更大范围内整合城乡生产要素,可以极大地促进农业结构调整,优化农产品结构,发展无公害农产品,抓好农产品标准化生产,打造“绿色品牌”,推进农业产业化,增强农业发展后劲,提高农民收入。同时,土地整理有利于从实际出发,搞好科学规划,可以避免失误,少走弯路。如对新村新镇建设坚持先修路、后建房,并引导农民把建房纳入规划之中;对文化、生态特色村庄进行保护性改造,加快路、水、电以及医疗、卫生、教育等项目建设,改善农民生产和生活环境,改变村容村貌,促进农村精神文明建设,加快“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的新农村建设步伐。
2.新农村建设中土地整理的主要内容
耕地质量调查。经过土地资源普查,国土资源部门对辖区的耕地总面积、人均面积都已掌握,但对耕地的质量、特点还缺乏深入细致的了解,这就需要在土地整理中逐步完善,健全相关登记资料。一是现有高产农田及生态、高效农业的土地面积。二是建设高产农田的开发状况和潜力。三是低质、低效,不宜继续耕种,必须退耕还林、还草的农田面积,国土资源管理部门做好这方面的土地整理工作,有利于提高土地利用率。
宜农荒地整理。虽然各地农村的土地结构千差万别,但也有一个共性,那就是都存在不少需要不断开垦的宜农荒山、荒丘、荒地。土地整理首先就是要通过调查,掌握土地结构及荒山、荒丘、荒地的面积和开发潜力,然后制定政策,强化引导,在保护生态环境的前提下统一规划、统一组织、统一开发,提升农业生产质量和效益。
废弃地整治。各地农村都存在许多废砖瓦窑、废沟渠、堰塘和废院场,此外,近几年来,大批农民进城务工经商,也造成了不少耕地的荒芜,这些都需要进行经常性的调查和登记,在此基础上,要及时制定复垦方案和计划。一是按照“谁复垦、谁受益”的原则出台必要的优惠政策,鼓励业主自行整治。二是按照土地管理法律法规,开展行政执法,督促造成耕地荒芜者尽快复垦,落实复垦责任制。
农民居住用地整理。当前在新农村建设中,各地都采取了一些“规模搬迁、小村集并、缩村填空”的措施,这就不可避免地形成一些“空心村”和“独家庄”。对村内空闲地进行整理利用,清除居民点内乱搭乱建房屋是土地整理中的一项重要内容,这不仅需要对农村居民点占地总面积、户均分摊面积、人均用地面积有清楚的了解,还要掌握整体搬迁后遗留的“空心村”和“独家庄”的土地面积,这样,既可以促进对农村空闲地进行整理利用,或就地改造,或复垦为耕地,同时,又为今后统一规划、统一设计、统一建设、统一配套、统一管理,综合整治农村居民点打下良好的基础。
3.做好土地整理的主要措施
从整体上说,要做好农村土地整理工作必须坚持科学发展观,要精心编制土地整理专项规划,要有计划、有步骤、全方位开展土地整理工作,采取各项措施全力推进。
3.1建立和完善土地整理政策法规体系
实践证明,土地整理是利国惠民的重大举措,有必要在现有管理办法和部门规章的基础上,从项目考察、立项审批、建设实施、资金管理、检查验收、建后管护等各个环节入手,逐步建立和完善符合我国国情的、相对统一的土地开发整理政策法规体系,以指导和规范各地土地整理工作。
3.2加大宣传力度,提高人们耕地保护意识
土地整理工作的根本目的之一就是要提高人们的耕地保护意识,因此,不能将土地整理工作视为土地管理部门的一项单纯业务,要通过土地资源的调查,广泛深入宣传《土地管理法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律法规和保护耕地对经济社会可持续发展的重大现实意义,让所有人都真正明白耕地资源是有限的,认识到当前耕地保护的重要意义和紧迫性,必须采取有效措施加以保护才能维护社会的长远发展,是关系到自己切身利益的大事，形成全社会共同关注、齐抓共管的良好社会氛围。
3.3建立严密的组织施工机制
在土地整理实践过程中,各地国土资源部门探索总结出一些好的经验和做法,对土地整理工作起到了积极的推动作用。为了把土地整理工作这件好事办好:一是要建立土地整理责任制度。各级政府要加强对土地整理的组织领导,将土地整理纳入政府重要议事日程。建立严格的考核制度,落实责任制,层层签订目标责任书,做到目标明确、责任到人、管理到位。二是加强项目实施管理。实施土地开发整理项目管理是土地整理的重要环节,决定着项目建设的质量。因此,要在项目管理的各个环节推行质量目标管理责任制,如项目法人制、招投标制、工程监理制等,同时要加大土地整理项目实施中的检查力度,使各项规章制度得以贯彻落实。
3.4建立专业的土地整理队伍
土地整理是一项长期而又艰巨的任务,土地整理过程既涉及法律、政策和经济相关内容,又要运用工程技术手段,其政策性和技术性都很强。尽管土地整理的组织可以由乡(镇)、村负责,土地整理的施工由乡(镇)、村自行施工或者具有土地整理能力的企业施工,但国土资源部门必须科学地制定土地整理的中长期规划和年度计划。针对具体土地整理项目,国土资源部门要联合相关部门,如农业、林业、水利、交通、电力等部门,设计出符合当地实际,既具有前沿示范作用,又具有可操作性的土地整理方案。在土地整理过程中,为了能够在政策上和技术上给予指导和检查监督,保证土地整理达到预期目标,必须建立土地整理专业队伍,设立日常工作机构,抽调相关部门人员,发挥技术优势,形成合力,提高土地整理质量。
3.5建立多元的资金投入机制
土地整理资金投入在发挥政府主渠道作用的同时,还要形成多元投入的机制,按照“谁开发、谁受益”的原则,村集体筹一点,鼓励农民投工投劳,吸收社会资金,鼓励企业参与土地整理,充分调动各方面的土地整理积极性,对通过土地整理增加的耕地,可实行政府收购制度。
3.6建立合理的利益分配机制
土地整理必然涉及到土地权属和相关利益的重新调整和分配。因此,必须充分考虑政府、部门、农村集体及农民个人在土地整理中发挥的作用,合理处理各主体之间的利益分配关系,建立合理的利益分配机制,以推动土地整理工作持续健康发展。