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中央倡导建设“节约型社会”，着力加强“法制化行政”，这是着眼于长期的发展战略。建设“节约型社会”，有赖于“节约型行政”的引导和示范；加强“法制化行政”，也必须依靠健全的制度和完善的监督。
然而，不必讳言，一些年来，我们的行政成本一直居高不下，就像是罹患了“肥胖症”，而行政支出的无序和无度，更反映了当前行政运行过程中制度的缺失和监管的缺位。
一个数据很说明问题，从1978年至2003年的25年间，我国的行政管理费用已增长87?倍，高于同期财政收入增长和GDP的增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4．71％，到2003年上升到19．03％。将2003年行政管理费用同2000年相比，三年内增长1923亿元，平均每年增长23％。
对此，全国政协常委、国务院参事任玉岭直言不讳地指出：“我国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年来行政管理费用的增长还在上升。”
探寻导致行政成本“肥胖症”的主要原因，我们发现既有奢侈浪费的问题，更有体制机制的问题。
目前，行政成本的急速膨胀现象，已引起上至中央的高度重视。为了遏制和降低行政成本，近几年“瘦身手术”不断推出。显然，行政成本已不仅仅是一个热议的话题，因此本刊组织部分专家，对这一现象进行深刻的剖析，希望借此能起到警世作用。
诊断行政成本“肥胖症”
康泰克
“一个十多亿人口的穷大国经济转型，的确离不开行政机器的正常运转。但问题在于。在公开的行政管理费名目下，其增幅让人瞠目。”让人瞠目。“这是上海社科院经济所研究员杨宇立对本刊记者说的一番话。近几年来，行政成本“肥胖症”现象越来越严重。那么，到底是什么因素导致了行政成本罹患此病?并且有有哪些典型“病灶”呢?请看专家的“把脉”——
“病灶”1：人员膨胀
虽然改革开放以来，我国已进行过几轮机构改革，但是一个不可否认的事实是，我们还未出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，财政供养人员(俗称“吃皇粮”的)还是不断增加，到目前已达到1：35的比例。
实事求是说，这些“吃皇粮”的，很大部分在从事教育、卫生、文化、科技、安全等公共服务事业。现代社会的发展，要求政府提供越来越多的公共服务产品，这方面人员的增多是正常的，也是必要的。问题是不少地方机构重叠，人浮于事，有的地方甚至是“十羊九牧’，“官多兵少”。
以两个省为例。山东省县乡党政群机构正式人员一般在18万人左右，然而各类临时人员一度竟高达25万多人．许多乡镇不堪重负，只能维持“吃饭财政”，有的连工资也不能正常发放，根本无力扶持农业生产，为农民提供有效服务。经过改革，山东目前共清理清退各类临时人员和超编人员23万多人，占应清退分流人数的76％以上。仅此一项，每年就可减少5亿多元工资支出。江西省共有1822个乡镇，“吃皇粮”的干部职工一度达15万令人，每个村需要负担5名以上乡镇干部，职工，这导致不少乡镇的财政收入已不够发干部的工资。通过改革。他们分流了乡镇干部、职工和临时人员6万多人，占原有乡镇人员总数的40K。
更为严重的是，有些地方和部门还存在着“吃空饷”现象，致使财政经费严重流失，腐败行为触目惊心。许多省(区、市)曾对此开展了对“吃皇粮”人员工资专项清理工作，以堵塞“吃空饷”的“血盆大口”。
河南省在今年数月的专项清理中，就查出“吃空饷”者20773人，涉及资金1．53亿元，收缴2227．76万元。
陕西省西安市在专项清理中竟然发现人已死但工资依然在发放、养老金照旧被领取的咄咄怪事。
这种靠在编不在岗、调出不下编、留职不停薪、虚报工资表、冒领养老金、死亡不注销，甚至采取欺骗手段，比如，已被判入狱但工资照拿等现象，实质上是对国家财政资金的“巧取豪夺”。
显然，“吃空饷”现象的存在，与腐败有着千丝万缕的联系。这可以从“吃空饷”常见的几种类型中很明显地看出：
一是“权力饷”，就是利用手中所掌握的权力“吃空饷”，不干活白拿钱。如，河南省沈丘县北杨集乡财政所原所长高国昌和他担任副所长兼主管会计的弟弟高国常一起，利用职务之便违规操作，先后使高国昌农民身份的妻子、四个正上学的儿女、农民身份的妹妹和妹夫等十余人吃上了财政“空饷”。宁夏回族自治区同心县原三任县委书记马勇，丁玲、肖金玉大肆违规录用亲属，制造了大批“拿着俸禄不上朝”的“挂职干部”、轮流上班的“轮岗干部”、十来岁和四五岁的“娃娃干部”，甚至出现了3座墓的陵园居然养了20名管理人员的咄怪事，被人嘲讽为“20个活人守着3个死人”。
二是“人情饷”，即由于“空饷”的资金不是由组织人事部门和单位支付，而财政部门则只管按表拨工资，“羊毛”都不出在“羊”身上，都可以不负责任，所以都不愿去“得罪人”。如，某县仅教师队伍就有近千人“吃空饷”，就是因为一些领导干部拿“空饷”做人情。
三是“便宜饷”，即单位主动想办法占财政的便宜。如，允许一部分在职人员外出，但为其保留人事编制，不影响其调资晋级，外出期间的工资由单位领取，如此便可以留下这笔资金补贴办公经费或干脆捞进个人腰包。
四是“糊涂饷”，即由于一些职能部门沟通不够或不负责任，对干部、人事等实际情况缺乏了解，致使一些人明知故犯，大吃“空饷”。
“吃空饷”不仅侵吞了财政资金，还影响了在职人员的积极性，降低了人事制度的威信，腐蚀了一批领导干部，损害了党和政府的形象。
“病灶”2：公车费用
公车的使用和管理，特别是公车费用的居高不下，一直是社会关注的热点问题。普遍认为，目前的公车制度存在着三大弊端：
一是公车费用高，财政负担重。一辆公车的年运行成本(含司机工资，福利)平均达五六万元，各地公车消费占财政支出的比例都比较高。
二是公车私用现象严重，普遍形成了“三三制”现象，即办公事占三分之一，领导干部及其亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。
三是公车使用效率低下，浪费惊人。据测算，社会其他运营车辆每万公里运行成本为8000余元，党政机关公务用车则高达数万元；每辆出租车的使用效率为公车的5倍，而运营成本仅为公车的13％左右。
据披露，全国公车一年耗费的财政资金，2004年，全国至少有公车400万辆、消费财政资金4085亿元，约占全国财政收入的13％以上。
据一份调查报告披露，浙江省某市至2002年9月止，全市行政事业单位有各类公车7587辆，且年递增率为5％左右，每年公车购养费保守估算高达5亿 多无；其中，市直行政事业单位拥有公车1945辆，一年的用车开支达1．36亿元。公车消费占单位行政经费达80％左右，这笔费用占到全部财政收入和财政支出的比例分别为10％和38％。
还有一个严重的问题是，超标准、超编制配备使用公车问题屡禁不止，
“‘屁股底下一座楼’成为群众反响强烈的热点之一”。
云南省纪委2004年就曾对大理白族自治州大理市、洱源县部分违规购买超标豪华越野车的责任人进行处理，其中大理市委书记被撤销党内职务。经查，大理市2004年1月至4月共购置了越野车12辆，支出资金858．34万元。在查处这一案件的同时，他们还对全省违规购买超标公车现象进行了检查，同样发现了比较严重的问题。在2004年的5个月时间里，云南全省党政机关、事业单位共购买超标公车255辆，金额高达1．26亿元，其中有167辆是大排量豪华越野车，一辆8缸丰田越野车更是高达88万元。
2003年11月20日，呈贡县委用“昆洛”公路拆迁补偿费、财政资金和其他资金409．8万元，购买了6辆型号为陆地巡洋舰霸道3956CC、排量为4．0L的4000型大排量豪华型越野车，供县领导使用。此案后被云南省纪委查处。
近年来，群众和舆论普遍呼吁进行公车改革。但是，由于“公车改革影响最大的既得利益群体主要是领导阶层，因此公车改革的阻力特别大”。个别地方所进行的公车改革，又方案不一，有的甚至是变相增加福利，导致改革变味走样，引起群众不满。
有专家认为，“现在的公车改革是政府既当裁判员又当运动员，自己制定规则、自己执行、自己解释，缺乏人大监督和群众参与、难以得到社会普遍认同。”因此，他们认为，公车改革既要借鉴国外公车管理的先进经验，又要符合我国国情和适应社会各阶层的承受能力，“既不能搞‘一刀切’货币化改革，也要防止出现‘补贴照拿，公车照用’的现象，确保改革顺利进行。”
“病灶”3：公务接待
现行的公务接待同样是财政支出的一个“黑洞”、也在很大程度上促使行政成本居高木下。一些地方和部门、单位热衷于迎来送往，公务接待越来越讲究，出行、住宿和宴请越来越豪华，浪费也越来越严重。据资料表明，仅公款吃喝一项，我国每年的支出就达到2000亿元，约占财政收入的7％左右。
湖南省冷水江市曾专门对全市15个行政事业单位从2002年至2004年3年间的公务接待进行了专题调研，发现问题确实严重!
一是接待费用居高不下。调查显示，2002年至2004年15个单位接待费总额分别为276．9万元、213．7万元、286．7万元，平均每年259．1万元，每个单位年均接待费达17.3万元，占总支出的5％，占公用经费支出11%。公务接待费所占公用经费的比例已成远远超过了财政部关于行政事业单位业务接待费列支管理规定中“不得超过单位当年预算中公务费的2％”的标准。另据该市核算中心提供的数字表明，全巿2003、2004两年纳入集中支付核算的180家行政事业单位的接待费为1339．5万元，1479．3万元，分别占当年总支出的4．6％和4．8％，占公用经费的12．8％和11．9％，相当于当年全市一个月的正常支出。
二是开支项目五花八门。虽然国家对公务接待开支项目有明确的规定，但现实基本是“公务接待是个筐，不管什么都往里装”，而且又呈现公款吃喝高档化，公款娱乐超前化、变相送礼隐蔽化、其他项目接待化和私人行为公家化的趋势，特别是一些领导干部把本应由个人负担的消费转成公款消费，小至个人的应酬，大至送礼，打牌、高消费娱乐。据初步测算，该市一些单位的接待费中吃喝占45%左右，娱乐占20%左右，送礼占20%左右，其他占15%左右。
三是攀比之风愈演愈烈。调查的15家单位中，接待费最高的单位一年达31．5万元， 占到总支出的10%。
四是票据管理混乱。按规定接待费的票据大多应是餐饮\娱乐发票。但许多单位白条不少。而且金额较大。动辄成千上万。就是在正规的发票里，也存在大量无单位公章、无内容说明、无经手人员的“三无”发票。应该说，冷水江市调查发现的问题具有普遍性，尤其是公务接待中相互宴请、假公济私的现象，影响恶劣，
“病灶”4：奢华会议
现在，一些领导干部追求奢华，讲究排场，贪国安逸享受。就说开会，虽然很多单位自己都建有豪华办公楼。会议室，但一开起会来，仍然热衷于到郊外的度假村、温泉城去开，而且花费惊人，特别是各种各样的论坛，让“会议旅游”、“考察旅游”统统穿上了合法外衣。主要问题：
一是会议过多过滥，往往都是以会议贯彻会议，而且举办会议，不是考虑开会的目的和效果，而是注重会议的格局和形式，越来越讲究档次和规格。部门，单位的会议要开成党委，政府的会议，邀请上级更不马虎，党委、人大、政府、政协和上级有关部门的领导都要在主席台上“排排坐”，党委领导讲，政府领导讲，结果都是长篇大论，都是大同小异。还有就是“会生会”，即一级一级地传达会议精神、从中央到省到市再到县乡，许多会议实际就是只起“传声筒”的作用，区别无非是在中央、省里文件的基础上再加些压，如把“重要”强调为“非常重要”，把“加强”改成“重点强化”等等。
那么，一次中等规模的会议大约需要花多少钱?新华社记者在参加辽宁省某部门的一次年终工作总结会时算了一笔账：会期两天，与会人员100多名，标准间的收费标准约400元钱，仅住宿费就要8万多元，如果加上会议场地使用、用餐等各种费用，将超过10万元。这还算是“正常”的会议支出，最铺张的莫过于审计署披露的国家电力公司3天会议花费304万元资金的典型案例。
二是会议奢华，或“不拘小节”，致使开支巨大。在这方面，突出表现在许多会议往往都要安排到这湖那山的度假村、温泉城里的星级宾馆去召开，场馆豪华，而且为了营造气氛花样越来越多，比如，在会场附近租用空中飞艇、放热气球，悬挂横幅等等。还有就是讲究派头和舒适。东北某省会城市召开的一个党政部门会议，虽然室外滴水成冰，但室内却炎热如夏，与会人员需要靠吃雪糕来降温解热。
而且，现在会议材料的印刷也越来越豪华、精美，也成了一笔不小的开支。媒体披露，有一个会议，在签到处，会务组准备了3本烫金签名簿，每本价值250元，与会人员每人的签名都要占去一页。签到后，接待人员递给与会人员每人一个手提袋，里面装满了各种会议资料，其中一本厚厚的“x x大事记”重达三四公斤。不管有用没用，与会人员人手一份。如此，一个200多人规模的会议，需要用纸达1吨左右。据一家 宾馆会议中心的工作人员透露，他们每月平均接待50个会议，要处理掉1吨左右的会议“废纸”。
在一些地方，甚至还有“突击办会”，“为了花钱而开会”的怪现象。比如，一些政府部门到了年终，看到账上还有剩余资金，又不能分给大家，便拿出来大开“神仙会”，到风景区的什么中心、什么山庄呆上几天，大家享受一通，再拎回昂贵的会议“纪念品”后，便欢天喜地地回家。
三是会议畸变为“形象工程”。近年来，一些地方热衷于“造”会，各种名目的国际研讨会、高峰会多如牛毛，一个个会议动辄冠以“国际”。“高层”两字，并不惜重金请来“走穴”的所谓知名学者和教授——土的不稀奇，还喜欢请洋的来，层次节节攀升，标准越来越高。这些会议的档次和规模往往与领导的“面子”结合在一起，所以，场面往往比一般的会议更大，花费也更大。
民间流传的有关会议的顺口溜很多，如“开会像过年，酒肉都齐全”，“开会开会，一开就醉”，“一天会议两天玩，四天五天是参观，六天七天算中转，八天九天把家还，回来还得歇一天，凑足十天花万元”，就是对奢华会议的真实写照。
因此，厉行节约当从开会做起。新华社记者去年盛夏在沈阳参加一个新闻发布会时，便感到耳目一新：会场不在室内，而是在一块草坪上。大树环抱形成的凉荫让人感到十分惬意，不需要开灯，也不需要冷气。会议材料仅有几页且是双面印刷。会务人员也没有向与会者发放矿泉水——谁口渴，就到设在草坪一侧的茶台斟取，喝多少倒多少，舆论称这样的会议是“绿色会议”。当然，现在科技发达，有些会议完全可以用电视电话会议来替代。这样，既节约了会议费用，又节省了与会人员的时间。
“病灶”5：出国考察
北京市市长王岐山在今年的一次会议上，讲过一个“幽默故事”。他说：“以前，听说南斯拉夫的奶牛养得好，中国人就经常去参观。当地的官员就对我们讲，‘中国人就是爱学习，连我们的奶牛都认识中国人了! ’我也不知道这是表扬还是批评，可能是我们去参观的人太多了吧。”
是表扬还是批评?这真是个问题。
确实，这个“幽默”故事背后，道出了一个严肃的问题，那就是我们的出国考察，人确实是太多太频繁了。显然，无序无度的出国考察，使行政成本急剧上升。一个事实是，近年来，借考察、培训为名，公费出国几乎成为各级党政机构和公共机构的一个普遍现象，有些地方和部门甚至把出国考察。培训搞到乡镇一级。据统计，目前我国每年干部公费出国消耗财政费用已逾3000亿元，而且干部出国的势头还有增无减。
其实，对干部出国考察，中央早有一系列明确规定，但一些地方和部门就是搞“上有政策，下有对策”。
可以这么说，中国党政干部出国考察的自由度是许多国家所望尘莫及的．前不久，美国艾文市市长与中国某市市长在电视上有一段公开对话。当双方互致邀请时，美国巿长“吝啬”地表示她没有访华的费用，如果访华，费用就属额外开支，不在她的办公费用之列，无法支出；而中国市长则没有表示出任何对出国费用的顾虑，并“慷慨”地表示他将支付对方访华的一切费用。反差就是这么大。
这些年来，中央和各地都加大了管理力度。比如，长沙市出台规定，严禁用公救出国(境)旅游或变相旅游。因私出国(境)的费用只能由个人承担，不得用公款报销。严格的审批和管理，使该市的出国考察锐减，2005年一年，他们共核减出国团组318批1300人次，节约行政费用达2144万元。
防止“西天取经”变味，确是遏制行政经费不断膨胀的必然要求。其实，在如今这个信息时代，“西天”的有些“经”，已不再需要像唐僧那样“跋山涉水”千里迢迢去“取”了，出国考察已不是唯一的学习方法。即便对那些必要的出国考察，我们也要严加管理，比如，应该建立相应的出国考察公示制度，将出国考察的目的、任务、必要性以及行程公布出来；出国归来，还必须拿出成果报告，接受监督，绝不能花了钱出游一圈，回来只知感叹“长了见识、开了眼界”。一句话，要让出国考察成为领导干部肩负的一种责任，绝不能成为游山玩水的待遇，更不能成为互相攀比的职务消费。
顺便提一句，现在在国内的公费考察、培训等费用也惊人，而且“挂羊头卖狗肉”的现象——变相的公费旅游，比起出国考察来，人数更多、范围更广、名堂更透，因此问题也更严重。一些地方，部门和单位借“学习考察”、“招商引资”、“接受教育”等名义，擅自改变或增加路线、地方，把公费旅游巧妙地隐藏在学习考察和公务活动之中，所花费的行政资金非常巨大，同样应该引起我们的高度关注和警惕。
诊断建议
“病灶”已经“显形”，因此，如何对“肥胖”的行政成本进行“瘦身”，也就成了当务之急。可以这么说，能否有效地进行“瘦身”，直接关系到执政能力的提高、和谐社会的构建和全面建设小康社会的历史任务能否顺利进行。
首先，增强成本意识，完善成本预算机制，要在行政经费管理方面引入成本预算机制，特别是强化人大对预算编制的审查和监督职能，积极推进公共财政预算的改革。把相关的审查和审批权限按照宪法的规定真正赋予人大。
其次，政府必须严格地在预算的约束下配置和运作行政资源，以预算制约编制的分配，控制机构、人员和经费膨胀，彻底杜绝机构重叠和因人设岗等人浮于事现象，从而有效减少行政成本的“刚性支出”，提高财政资金的使用效率。
第三，实施职务消费制度改革。用法律的形式规范公务人员在用车、接待、出国等方面的公费开支的行为，积极探索公务人员职务消费的定额化、统一化、透明化和法制化改革，有效遏制职务消费“黑洞”，切实降低制度外行政成本的无序、无度支出。
第四，构建全面、新型的监督机制，建立起纵横交错的监督体系。政府的行政开支必须列出具体的细目，接受人大监督，同时，引入财政、监察、审计等职能部门的监督，以及政协、媒体等在内的民主监督和舆论监督，保证行政经费从预算到财务决算能够全程接受监督，遏制浪费和腐败，控制和降低行政成本。
第五，继续深化机构改革，切实转变政府职能，建设服务政府和责任政府。按照市场经济体制的要求和精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，精兵简政，裁减冗员，优化结构，减少行政层级，从而构建起“小政府大服务”的架构，使政府的职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，有效实现“节约型行政”和“法制化行政”的目标，量大限度地遏制和减少行政成本。
编辑：韩铁马
行政如此开支行不行？
杨宇立
“没有财政就没有行政”，有了财政也不能放纵行政(开支)。这是文明 的常识和共识。但中国历史上的财政和行政从来没有做好过，现在也不能说做好了。基本的事实是，行政体制改革明显慢于经济体制改革，行政预算约束过软，不透明。
由于在税收这一侧不能准确识别高收入者，中等收入和低收入人群对行政开支的贡献最大。
改革开放以来，我国行政管理费支出显著增加。由于“软行政权力”对我国经济改革过程非常不利，一个10多亿人口的穷大国经济转型，的确离不开行政机器正常运转。问题在于，在公开的行政管理费名目下，其增幅让人瞠目：按财政主要支出项目开支的行政管理费从1978年的49．09亿元，增至2004年度的4059．91亿元，剧增82．7倍；按财政功能性质的分类支出，行政管理费从1978年的52．9亿元猛增至2004年的5521．98亿元，增加了104．4倍。谓之“惊人”，一点不过分。当然，对此还需解疑释惑。
一
首先应当扣减通胀因素。假定按多数人同意的1：20比数计算，即2004年100元钱约等于1978年5元钱的购买力，行政开支的增幅显然足够抵消通胀因素。也就是说，用通胀因素来解释行政费用的增幅恐怕没有说服力。人们强烈质疑的不是行政开支为什么增加，而是它为什么跑得如此之快?
其次，全国财政支出增幅中“跑得最快”的项目是“其他支出”。它从1978年的35亿元增加到2004年的5341．14亿元，增加了150．84倍，占财政总支出比重高达18．75K。谁都不怀疑，在“其他开支”项目中的公共资金当中，有一个不小的份额隐蔽地流向了行政渠道，否则很多账都算不拢。相比之下，占财政总支出19．4％的行政开支增幅“屈居亚军”就显得有些“冤枉”。因为预算外收入的比重也相当高，其流向的一个很大比例也在行政费用上。如此看来，我国的全部财政收入当中，每5元钱就至少有1元钱用于行政开支，比重是不是太高了?
再其次，中国事业单位的一举一动都是比照政府行政部门的。由于事业单位改革步伐不大，人们容易判定，政府行政机关花钱有什么特征，事业单位花钱就有非常类似的习惯。这不是说学校，医院的钱就很多，而是说如果有了钱，多数事业单位花钱的方式具有与政府行政机关类似的浪费习惯。
最后，无论政府的税收来自企业还是来自个人所得，办企业都应该是政府求之不得的事情。但实际情况却不然。例如，注册审批一个个体简单劳动岗位的费用，在美，英等发达国家不到其人均年收入的1％而在我国则没有少于3％的。在中西部不发达地区，行政审批费用竟然占到这类工作人均年收入的11％。不少工商，城管部门既无力“打假”和维护市容卫生，又把诸如擦皮鞋、卖冰棍、修自行车等低收入就业岗位“打击”得鸡飞狗跳墙。老实说，与其让城市“一尘不染”，真不如让初级服务业遍地开花，多容纳些人就业。对于解决这类矛盾，行政工作成效实在差劲。至于高层次行政工作效率，2002年，政府为出台一个原事业单位领域的综合改革方案，居然花掉了100亿。这种行政行为简直像在“烧钱”。
二
由于种种原因，我国行政成本高于世界平均水平25％，与发达国家更没法比。我国仅政府机构的能源消耗就占全国能源消费总量的5％。政府采购行为不规范，每年浪费近千亿元，使我国科学仪器设备比原欧盟15国的总量还多。每年的公车开支3000亿朝上不朝下。今年，至少有5个省、自治区拟购置新公务车的开支增幅创历史记录。据测算，一台公务车的平均利用率不到一台出租车的30％，而养一台出租车的成本仅为养一台公务车成本的13%。“公款吃喝”现象，更让人提起来就伤心，其每年的花费在3000－3500亿元之间。而整个“十一五”期间，国家财政5年对农业的总投入才4800亿元。不要说腐败，仅仅住房、公务车、“公款吃喝”三个问题，就使“官声”很差，使宝贵的政治资源严重流失。
人们不能理解，为什么经济改革大大缩减了政府职能，公务员被裁减了约502，政府行政开支反而越来越高得离谱。与此同时，也确有相当一批贫困地区的财政极为困难，公务员的工资都不能按月足额发放，遑论社会保障资金到位。这些情况说明，我国现行行政体制的弊端已经到了与建立社会主义和谐社会很不协调的程度，需要加速改革。
“政府是集体行动的工具”。这句话说起来轻飘飘，做起来重千钧。我国吃财政“皇粮”人员(不包括军人)2004年底总数为3736．3万人，政府行政机构为1199万人，占32．12，近1／3。而我国警察、警力、法官不足是显而易见的。这还不算农村搞自治，农民自养的“涉公”人员。中国有历史记录的“吃皇粮”者与“供皇粮”人数，在汉朝为1：945，唐朝为1：500，清康熙时为1：91，如今大约为1：26或更低。相比之下，美国1996年的同比数为1：15左右，现在的数据可能更低。为什么美国人能容忍那么多人“吃财政饭”?这个看似有趣的问题，把我们带到了政府管理问题的“深水区”。简单说，中国之落后主要不在技术上，而在整个制度和公民社会的质量上，也不完全是政府的问题。比如，如果人人都遵守文通规则，城市还需要养那么多“交通协管员”吗?
其实，中国人所理解的“政府”与美国人所理解的“政府”有着深刻差别。坦率说，多数中国人既希望拥有廉洁高效的政府，也希望拥有类似“高级保姆”的政府。近现代中国人在涉及公共利益、公共行为、公共选择、公共管理、公益、公德、公民等“涉公”问题上，“无能”在全世界都出了名。有钱人一出国旅游就显得不文明，没钱人出国做劳工往往看不起穷国人，回国后却能立刻在穷同胞面前显出三分傲气。这些表现都不配自称“公民”，也使整个社会达不到“公民社会”的标准。于是，公权力必须顺势推出“很厉害的纪律”。但愿这一时代的而不是历史的过程，不必再延续很长时间。一般说来，如果人群对于“涉公”问题缺乏经验，往往导致约束公权力时有心无力。明乎此，我们才能理解美国的官民比例很高，但清廉指数却很低的现象。
三
19世纪末期，美国人迎来了一场“进步党人”运动，合并统一征收企业所得税和个人所得税。然后，模仿企业，对公共行政开支编制严格的预算，使财政在“收”和“支”两头都透明，等于“锁死”了行政成本。
发达国家的这种趋势，在2005年1月1日达到了新的顶峰：英国正式施行《信息自由法》，使公众与政府信息的关系由“需要知道”变成了“有权知道”。如果政府拒绝公开行政开支去向的信息，公民可以起诉政府，由法庭依该法律强令政府公开。
什么叫责任政府，可以合理解释自己行为的政府叫责任政府，而不是扬言要包办一切的政府。公民社会对责任政 府的要求不会少于这一点，也不会多于这一点。
中国是世界上少数实行单一制的重要大国，公众对“地方政府”概念的理解十分狭隘。发达国家地方政府行政工作最常见的事项，包括警察、消防、教育、公共交通、街道和高速公路、机场，海港、排污、固体垃圾收集和处理、公共保健和医院、公共福利、公园和娱乐、住房、城市修缮，供水等等。当这些政府雇员工作时，他就在付费人身边。可见那些国家地方政府的管理重心很低。
比如在美国，公民自办的“涉公”事项很多，准政府组织遍地都是，称谓五花八门，运行起来却显高效节省。公民既“公审”了自己身边“涉公”事项的预算并缴了费，又能直接体验服务。绝大多数人还有从事志愿服务的经历，全社会又很看重一个人的志愿工作经历。把这些因素综合起来考虑，再加上公民拥有“地方政府创制权”，一个公民难道还不能锻炼得货真价实吗?政府行政预算怎么敢放肆的用于公款吃喝、旅游?怎敢超预算建办公楼?而中国地方政府的雇员，大都在办公楼里开会，或者写材料。老百姓缺乏自治经验，也缺乏监督政府行政预算的制度渠道。改变这种局面还需要官民一起付出巨大努力。
(作者为上海社会科学院经济研究所研究员)
编辑：靳伟华
行政支出的官方数据与民意样本
肖 荻
我国是世界上行政成本最高的国家之一，不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平252。有报告显示，2003年，我国公务和行政性支出占国家全部支出的37．6％，而美国只占国家全部支出的12．5％。2005年，我国仅公车消费、公款消费和公款旅游三项加起来就占国家财政收入的20％，相当于全民义务教育投入的5倍。中国科学院发布的《2002中国可持续发展战略报告》也表明，中国经济运行的成本是越来越高，如“用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需花费1．25美元”。
财政部财科所两位专家最近对我国行政经费增长与占财政总支出比重，特别是与国际比较所做的具体的“定量”分析，可以使我们更加明了我国行政经费支出处在怎样的“高位”运行。
一是我国的行政经费增长的速度过快。数据显示，改革开放以来，我国行政经费竟增长了87倍，年均增长3．5倍。
二是与财政总支出比较也是超常增长。我国的财政总支出从1978年的1122亿元到2003年的24649．95亿元，增长了21倍，年均增长0．8倍。
三是与GDP比较也是超常增长。我国GDP从1978年的3624．1亿元到2003年117251．9亿元，增长了31倍，年均增长1．2倍。
四是按财政功能性质分类的各项支出经费比较，除了其他类经费外，行政经费支出也超过其余的各项经费支出。如经济建设费1978年为718．98亿元，到2003年为7410．87亿元，增长10倍；国防费增长11倍；社会文教费增长44倍，其他经费增长117倍。
再从我国行政经费占财政总支出比重来看，其逐年上升的趋势也非常明显。1978年仅占4．71％，到2003年已占19．03％，25年来每年平均提高0．57个百分点。假如从世界各国一般公务支出占财政总支出的比重来看，则可以发现，其他国家大多低于我国，比如，一般公务支出占中央财政支出的比重，日本(1993年)仅为2．38％，土耳其(2000年)为3．2％，英国(1999年)为4．19％，泰国(2004年)为5．2％，印度(2000年)为6．3％，俄罗斯(2000年)为7．6％。
如果说这是“官方数据”，那么，四川省委党校罗振宇教授所作的一份抽样调查，则可以说是“民意样本”。
这一份“民意样本”，颇能反映大多数干部对我国行政成本支出的态度。
调查显示，许多干部认为办公经费、公车费用、接待费用和采购费用等，“大有水分可挤”。详细的分析，进一步印证了这一看法。在诸多行政经费支出中，公车费用首当其冲，约24％的干部表示对当前公车使用情况非常不满意，约47％的干部对公车使用情况不满意。在选择3个对于县级政府改革的最重要措施时，约48％的干部选了“大幅度减少公车使用的数量和范围，实行公车改革”这一项。干部们表示，公车使用存在三方面问题：公车私用，公车资源没有优化使用，公车使用中存在攀比心理。接待费用也颇受关注，约12％的干部表示对于接待费用情况非常不满意，55％的人表示不满意，21％的人认为严格控制接待费用的数量和范围是对县级政府改革的最重要措施之一。他们普遍反映接待费用随意性过大，由于缺乏明确细化的接待标准规定和监督制约措施，接待费用近年来“扶摇直上”。还有不少干部认为“政绩工程、形象工程的费用最有水分可挤”，调查显示，17％的人对当地的政绩工程、形象工程非常不满意，56％的人表示不满意，52％的干部认为应该在西部地区的县级以下政府停止一切政绩工程、形象工程。
虽然这仅仅是对西部地区县级行政成本的一次问卷调查，然而，应该说，它还是具有一定的普遍意义的。西部地区如此，东部地区情况也大同小异。一言以蔽之，我们的干部群众对目前我国行政经费的过高支出、行政成本的居高不下，基本是持“不满意”态度的。
编辑：韩铁马
资兴：一个具有示范意义的典型
肖 华
“十一五”规划明确指出，要“深化政府机构改革，优化组织结构、减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。可见，党中央、国务院高度重视行政成本问题，对遏制和降低行政成本，已经提出了具体的改革目标。
确实，为了给行政成本“瘦身”，中央这几年来是“手术”不断。量受中外注目的是行政区划的调整和领导职数的减少。
撤并乡镇建制可以大幅减少行政供养人员，到2004年9月，我国的乡镇数已减少到37166个，比1995年减少9970个。如果说这是横向的改革，那么，精简机构，减少领导职数就是从纵向加以改革。从国务院精简机构到裁撤乡镇的七站八所，这些年来精简机构的改革力度之大，为历史上所罕见，仅乡镇就精简机构17280个，减轻财政负担8．64亿元。特别是，对今明两年的换届，明确规定党委副职只设两名，这与以往比，改革力度非常大。这一“手术”，减少了领导层级，有利于提高工作效率。减轻财政负担。
与此同时，国务院各部委和地方各级政府还加快了政府职能转变步伐，大幅精简行政审批事项，减少审批环节，简化办事程序，规范审批行为，逐步使政府从“全能型”向“有限型”、从“管理型”向“服务型”转变，从而有效地减少财政供养人员，减少财政支出。
如果说，这些都是着眼于宏观的改革，那么，不少地方政府的一些探索，则更侧重于从具体的制度改革入手，为 行政成本“瘦身”，从而降低财政支出。
湖南省在职务消费制度改革方面所进行的有益探索，已经取得了良好成效。
该省探索的职务消费改革主要有三种方式：
一是限额消费，即严格确定接待费，通讯费、办公费、差旅费、交通费的标准，包干到人，限额使用；
二是把接待费单列出来实行总额控制，核定额度并逐年递减，分月核算，超支不补；
三是实行货币化改革，即逐项确定标准，补贴到人，统一发放，取消报账。一个具有示范意义的典型是该省资兴市的领导干部职务消费改革。
应该说，资兴市的改革并不缘于财政的压力。在湖南，它的综合实力在县一级位居第五，人均GDP则位居全省第二，2004年财政收入达4．33亿元。正如当地一名干部所说的，“如果我们想坐更好的车，提高接待的档次，钱还真不是大问题。”那么问题是什么?是他们看到了领导干部职务消费的惊人支出。据统计，不包括乡镇和省市垂直管理单位，资兴市2002年公务接待费用高达1100万元，2003年和2004年每年都超过了1700万元。显然，问题是严重的。为此，他们决定改革。
改革从2004年开始施行。切入口是公务用车制度。
说起公车改革，当时还有这么一个插曲。考虑到传统的职务消费习惯和体制，他们最初的想法是从乡镇、科局改起，认为这样难度相对会小一些。没想到，在召开市委常委会和市四套班子领导会议讨论改革方案时，市一级的领导纷纷表示应该以身作则，从自己改起。这样，在2003年的12月，市四套班子领导的小车率先全部移交到了市机关车队管理。
经过深入的调研、讨论和测算，资兴市最后确定了公车改革的基本模式：“两个取消”、“两种补贴”、“两个鼓励”、“三个配套”。“两个取消”，即取消市级领导专用车和各单位的公务用车，取消专职司机，公务用车全部纳入车队管理，司机由车队聘用。“两种补贴”，即市级领导小车费补贴和科局级领导交通费补贴，按照“分档定标、核定到岗、指标到人”的原则，市属部办委局单位按工作特点和用车量的大小分为一类局至三类局3个档次，相关领导于部按档次分别享受小车费或交通费补贴。“两个鼓励”，即鼓励领导干部乘坐社会营运车辆，节约的费用50％归己；鼓励领导干部购买小汽车，购车后，由市财政按月将补贴费100％发给个人。“三千配套”，即配套建立机关公务用车出租车队，领导干部以及单位因公务用车，实行货币化租用；配套设立财务专账，两种补贴指标到人，财政集中管理，车队按月核算，年底按人结算；配套制定车改纪律，对违反规定的严肃追究责任。
实践证明，资兴市的公车改革是成功的。首批车改集中的122辆小车在试运行两个月后，他们又重新核定工作所需车辆数量，对多余车辆依法进行了公开拍卖，拍卖所得收入上缴市财政。车辆集中管理使用后，仅2004年就实现营运收入320多万元，创利50多万元。
公车改革取得了良好的政治、经济和社会效益后，接着的公务接待制度改革也就水到渠成了。
2005年，公务接待改革正式启动。
由于有了公车改革的成功经验，这次的公务接待改革，他们在一开始就制定出了一套有广泛民意基础的改革模式，叫做“统一政策，分级负责；分档定标，指标到人；节约有奖，超支自负；单位管理，专户核算；每月通报，年终兑现”，即根据岗位的实际工作量和公务接待量确定公务接待费指标，实行费用总额和接待标准“双重控制”，各单位按照前一年接待费用的总数下降20%-25%来核定当年的接待费用基数。接待费不直接发放到人，在指标范围内按会计制度规定的程序据实报销，节约部分的20%奖励给个人，单位节约部分50%奖励给个人(其中20%奖励单位主要领导，30%奖励另外的领导班子成员)，其余50%奖励给一般工作人员。超过包干指标的,市会计核算中心不予报账。
不仅如此，他们还制定了非常具体的费用限额标准。市委、人大、政府、政协主要领导每年每人4万；市委副书记、市政府常务副市长各2.5万；市委常委、市人大常委会副主任、市政府副巿长、巿政协副主席、巿人武部部长各1.5万，其他的副处级领导，如助理调研员、副处级单位党政主要领导各1万。同时规定，职务对等的市级(县处级)领导接待费用最高标准为每人70元／天，基层领导和工作人员到机关单位联系汇报工作，到就餐时间的，由接待单位发放每人10元／餐的接待费，或者安排到单位食堂就餐。来客5人以下的，陪客2人；来客6人以上的，陪客人数不能超过4人。
标准细化到这个程度。资兴市改革公务接待的决心可见一斑。改革，带来了新的风气和面貌。
有一个生动故事，是市委副书记、纪委书记李太海招待记者。记者到资兴采访；李太海很高兴并出面接待。他让工作人员转告记者，说是要请吃饭。“不是改革了吗?”记者正纳闷，车子已不知不觉在一家不起眼的小餐馆前停了下来。等候在此的李太海说：“我还有几位客人，一起吧。”饭后一算账，李副书记招待十多位客人却花了不到200元。
改革的成效已经显现。资兴市公务用车制度改革推行一年半以来，累计节约财政支出达1200多万元；公务接待制度改革后，每年节约开支也达300万元左右、费用平均下降约41％。
编辑：韩铁马
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一个发生在美国小镇的故事
普通百姓不同意政府的作为能怎么办呢?在美国新英格兰的一座小城里，市民们干脆投票决定把政府给关闭了。这是关于一个小城——缅因州莱巴嫩——决定关闭自己的政府的故事。
小镇里的居民不喜欢他们的镇管理委员们制订的新预算，就投票决定把镇公所给关闭了。关闭镇公所意味着，人们在夏天大部分时间里领不到钓鱼许可证和结婚证，也不能办理车辆登记。救援小组急忙到邻近城镇借用手套和别的用品。
在一些人看来这可是个惊人的民间战略，但在缅因州并不见得。这也许是美国北方佬独立精神的老传统，或许就是在漫长寒冷的冬天里砺炼出来的倔犟脾气。反正该州的许多老百姓，因为能顶撞那些对他们颐指气使的权威们而感到骄傲——甚至有点洋洋得意。
在莱巴嫩，镇委员们的报酬问题把许多人惹火了。多年来，选出来的三位领导人是按每小时10美元付酬的——总计起来每年能到手1．5万到2．4万美元。这等于每周工作28—46小时。但是人们越来越怀疑某些委员是否干够那么多小时。毕竟小镇不是有那么多官僚事务的大都会，它不过只有两个加油泵，人口仅5000。“我们这种小城镇的一个委员凭什么拿那么多钱?”一位业主提出问题，手里挥动着计算器，使劲敲打着数字：“如果邻近城镇的民选官员开一次会拿20美元，即便他们一周开两次会，我们算算看，一年才2080美元。”此等要不得的行为传遍了全镇，于是居民们造反了。他们投票否决了镇政府预算，包括从附近城镇买一辆救护车的计划。转眼之间，莱巴嫩的8名政府雇员都领失业救济金了。该镇成了美国小政府最极端的实验。
然而，莱巴嫩居民并不像西部反政府民兵那么激进。事实上，镇公所关闭期间，居民诺伊斯还从自己的加油站赊给消防和救援队400美元的油费。当镇公所再次开门后，镇委员们让步了，同意按小时取酬继续干下去。“我会严格记录工作时间，”镇委员达里尔·穆尔这么说。而他的一位同事说，他以后不再竞选了。
编辑：靳伟华
然而，不必讳言，一些年来，我们的行政成本一直居高不下，就像是罹患了“肥胖症”，而行政支出的无序和无度，更反映了当前行政运行过程中制度的缺失和监管的缺位。
一个数据很说明问题，从1978年至2003年的25年间，我国的行政管理费用已增长87?倍，高于同期财政收入增长和GDP的增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4．71％，到2003年上升到19．03％。将2003年行政管理费用同2000年相比，三年内增长1923亿元，平均每年增长23％。
对此，全国政协常委、国务院参事任玉岭直言不讳地指出：“我国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年来行政管理费用的增长还在上升。”
探寻导致行政成本“肥胖症”的主要原因，我们发现既有奢侈浪费的问题，更有体制机制的问题。
目前，行政成本的急速膨胀现象，已引起上至中央的高度重视。为了遏制和降低行政成本，近几年“瘦身手术”不断推出。显然，行政成本已不仅仅是一个热议的话题，因此本刊组织部分专家，对这一现象进行深刻的剖析，希望借此能起到警世作用。
诊断行政成本“肥胖症”
康泰克
“一个十多亿人口的穷大国经济转型，的确离不开行政机器的正常运转。但问题在于。在公开的行政管理费名目下，其增幅让人瞠目。”让人瞠目。“这是上海社科院经济所研究员杨宇立对本刊记者说的一番话。近几年来，行政成本“肥胖症”现象越来越严重。那么，到底是什么因素导致了行政成本罹患此病?并且有有哪些典型“病灶”呢?请看专家的“把脉”——
“病灶”1：人员膨胀
虽然改革开放以来，我国已进行过几轮机构改革，但是一个不可否认的事实是，我们还未出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，财政供养人员(俗称“吃皇粮”的)还是不断增加，到目前已达到1：35的比例。
实事求是说，这些“吃皇粮”的，很大部分在从事教育、卫生、文化、科技、安全等公共服务事业。现代社会的发展，要求政府提供越来越多的公共服务产品，这方面人员的增多是正常的，也是必要的。问题是不少地方机构重叠，人浮于事，有的地方甚至是“十羊九牧’，“官多兵少”。
以两个省为例。山东省县乡党政群机构正式人员一般在18万人左右，然而各类临时人员一度竟高达25万多人．许多乡镇不堪重负，只能维持“吃饭财政”，有的连工资也不能正常发放，根本无力扶持农业生产，为农民提供有效服务。经过改革，山东目前共清理清退各类临时人员和超编人员23万多人，占应清退分流人数的76％以上。仅此一项，每年就可减少5亿多元工资支出。江西省共有1822个乡镇，“吃皇粮”的干部职工一度达15万令人，每个村需要负担5名以上乡镇干部，职工，这导致不少乡镇的财政收入已不够发干部的工资。通过改革。他们分流了乡镇干部、职工和临时人员6万多人，占原有乡镇人员总数的40K。
更为严重的是，有些地方和部门还存在着“吃空饷”现象，致使财政经费严重流失，腐败行为触目惊心。许多省(区、市)曾对此开展了对“吃皇粮”人员工资专项清理工作，以堵塞“吃空饷”的“血盆大口”。
河南省在今年数月的专项清理中，就查出“吃空饷”者20773人，涉及资金1．53亿元，收缴2227．76万元。
陕西省西安市在专项清理中竟然发现人已死但工资依然在发放、养老金照旧被领取的咄咄怪事。
这种靠在编不在岗、调出不下编、留职不停薪、虚报工资表、冒领养老金、死亡不注销，甚至采取欺骗手段，比如，已被判入狱但工资照拿等现象，实质上是对国家财政资金的“巧取豪夺”。
显然，“吃空饷”现象的存在，与腐败有着千丝万缕的联系。这可以从“吃空饷”常见的几种类型中很明显地看出：
一是“权力饷”，就是利用手中所掌握的权力“吃空饷”，不干活白拿钱。如，河南省沈丘县北杨集乡财政所原所长高国昌和他担任副所长兼主管会计的弟弟高国常一起，利用职务之便违规操作，先后使高国昌农民身份的妻子、四个正上学的儿女、农民身份的妹妹和妹夫等十余人吃上了财政“空饷”。宁夏回族自治区同心县原三任县委书记马勇，丁玲、肖金玉大肆违规录用亲属，制造了大批“拿着俸禄不上朝”的“挂职干部”、轮流上班的“轮岗干部”、十来岁和四五岁的“娃娃干部”，甚至出现了3座墓的陵园居然养了20名管理人员的咄怪事，被人嘲讽为“20个活人守着3个死人”。
二是“人情饷”，即由于“空饷”的资金不是由组织人事部门和单位支付，而财政部门则只管按表拨工资，“羊毛”都不出在“羊”身上，都可以不负责任，所以都不愿去“得罪人”。如，某县仅教师队伍就有近千人“吃空饷”，就是因为一些领导干部拿“空饷”做人情。
三是“便宜饷”，即单位主动想办法占财政的便宜。如，允许一部分在职人员外出，但为其保留人事编制，不影响其调资晋级，外出期间的工资由单位领取，如此便可以留下这笔资金补贴办公经费或干脆捞进个人腰包。
四是“糊涂饷”，即由于一些职能部门沟通不够或不负责任，对干部、人事等实际情况缺乏了解，致使一些人明知故犯，大吃“空饷”。
“吃空饷”不仅侵吞了财政资金，还影响了在职人员的积极性，降低了人事制度的威信，腐蚀了一批领导干部，损害了党和政府的形象。
“病灶”2：公车费用
公车的使用和管理，特别是公车费用的居高不下，一直是社会关注的热点问题。普遍认为，目前的公车制度存在着三大弊端：
一是公车费用高，财政负担重。一辆公车的年运行成本(含司机工资，福利)平均达五六万元，各地公车消费占财政支出的比例都比较高。
二是公车私用现象严重，普遍形成了“三三制”现象，即办公事占三分之一，领导干部及其亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。
三是公车使用效率低下，浪费惊人。据测算，社会其他运营车辆每万公里运行成本为8000余元，党政机关公务用车则高达数万元；每辆出租车的使用效率为公车的5倍，而运营成本仅为公车的13％左右。
据披露，全国公车一年耗费的财政资金，2004年，全国至少有公车400万辆、消费财政资金4085亿元，约占全国财政收入的13％以上。
据一份调查报告披露，浙江省某市至2002年9月止，全市行政事业单位有各类公车7587辆，且年递增率为5％左右，每年公车购养费保守估算高达5亿 多无；其中，市直行政事业单位拥有公车1945辆，一年的用车开支达1．36亿元。公车消费占单位行政经费达80％左右，这笔费用占到全部财政收入和财政支出的比例分别为10％和38％。
还有一个严重的问题是，超标准、超编制配备使用公车问题屡禁不止，
“‘屁股底下一座楼’成为群众反响强烈的热点之一”。
云南省纪委2004年就曾对大理白族自治州大理市、洱源县部分违规购买超标豪华越野车的责任人进行处理，其中大理市委书记被撤销党内职务。经查，大理市2004年1月至4月共购置了越野车12辆，支出资金858．34万元。在查处这一案件的同时，他们还对全省违规购买超标公车现象进行了检查，同样发现了比较严重的问题。在2004年的5个月时间里，云南全省党政机关、事业单位共购买超标公车255辆，金额高达1．26亿元，其中有167辆是大排量豪华越野车，一辆8缸丰田越野车更是高达88万元。
2003年11月20日，呈贡县委用“昆洛”公路拆迁补偿费、财政资金和其他资金409．8万元，购买了6辆型号为陆地巡洋舰霸道3956CC、排量为4．0L的4000型大排量豪华型越野车，供县领导使用。此案后被云南省纪委查处。
近年来，群众和舆论普遍呼吁进行公车改革。但是，由于“公车改革影响最大的既得利益群体主要是领导阶层，因此公车改革的阻力特别大”。个别地方所进行的公车改革，又方案不一，有的甚至是变相增加福利，导致改革变味走样，引起群众不满。
有专家认为，“现在的公车改革是政府既当裁判员又当运动员，自己制定规则、自己执行、自己解释，缺乏人大监督和群众参与、难以得到社会普遍认同。”因此，他们认为，公车改革既要借鉴国外公车管理的先进经验，又要符合我国国情和适应社会各阶层的承受能力，“既不能搞‘一刀切’货币化改革，也要防止出现‘补贴照拿，公车照用’的现象，确保改革顺利进行。”
“病灶”3：公务接待
现行的公务接待同样是财政支出的一个“黑洞”、也在很大程度上促使行政成本居高木下。一些地方和部门、单位热衷于迎来送往，公务接待越来越讲究，出行、住宿和宴请越来越豪华，浪费也越来越严重。据资料表明，仅公款吃喝一项，我国每年的支出就达到2000亿元，约占财政收入的7％左右。
湖南省冷水江市曾专门对全市15个行政事业单位从2002年至2004年3年间的公务接待进行了专题调研，发现问题确实严重!
一是接待费用居高不下。调查显示，2002年至2004年15个单位接待费总额分别为276．9万元、213．7万元、286．7万元，平均每年259．1万元，每个单位年均接待费达17.3万元，占总支出的5％，占公用经费支出11%。公务接待费所占公用经费的比例已成远远超过了财政部关于行政事业单位业务接待费列支管理规定中“不得超过单位当年预算中公务费的2％”的标准。另据该市核算中心提供的数字表明，全巿2003、2004两年纳入集中支付核算的180家行政事业单位的接待费为1339．5万元，1479．3万元，分别占当年总支出的4．6％和4．8％，占公用经费的12．8％和11．9％，相当于当年全市一个月的正常支出。
二是开支项目五花八门。虽然国家对公务接待开支项目有明确的规定，但现实基本是“公务接待是个筐，不管什么都往里装”，而且又呈现公款吃喝高档化，公款娱乐超前化、变相送礼隐蔽化、其他项目接待化和私人行为公家化的趋势，特别是一些领导干部把本应由个人负担的消费转成公款消费，小至个人的应酬，大至送礼，打牌、高消费娱乐。据初步测算，该市一些单位的接待费中吃喝占45%左右，娱乐占20%左右，送礼占20%左右，其他占15%左右。
三是攀比之风愈演愈烈。调查的15家单位中，接待费最高的单位一年达31．5万元， 占到总支出的10%。
四是票据管理混乱。按规定接待费的票据大多应是餐饮\娱乐发票。但许多单位白条不少。而且金额较大。动辄成千上万。就是在正规的发票里，也存在大量无单位公章、无内容说明、无经手人员的“三无”发票。应该说，冷水江市调查发现的问题具有普遍性，尤其是公务接待中相互宴请、假公济私的现象，影响恶劣，
“病灶”4：奢华会议
现在，一些领导干部追求奢华，讲究排场，贪国安逸享受。就说开会，虽然很多单位自己都建有豪华办公楼。会议室，但一开起会来，仍然热衷于到郊外的度假村、温泉城去开，而且花费惊人，特别是各种各样的论坛，让“会议旅游”、“考察旅游”统统穿上了合法外衣。主要问题：
一是会议过多过滥，往往都是以会议贯彻会议，而且举办会议，不是考虑开会的目的和效果，而是注重会议的格局和形式，越来越讲究档次和规格。部门，单位的会议要开成党委，政府的会议，邀请上级更不马虎，党委、人大、政府、政协和上级有关部门的领导都要在主席台上“排排坐”，党委领导讲，政府领导讲，结果都是长篇大论，都是大同小异。还有就是“会生会”，即一级一级地传达会议精神、从中央到省到市再到县乡，许多会议实际就是只起“传声筒”的作用，区别无非是在中央、省里文件的基础上再加些压，如把“重要”强调为“非常重要”，把“加强”改成“重点强化”等等。
那么，一次中等规模的会议大约需要花多少钱?新华社记者在参加辽宁省某部门的一次年终工作总结会时算了一笔账：会期两天，与会人员100多名，标准间的收费标准约400元钱，仅住宿费就要8万多元，如果加上会议场地使用、用餐等各种费用，将超过10万元。这还算是“正常”的会议支出，最铺张的莫过于审计署披露的国家电力公司3天会议花费304万元资金的典型案例。
二是会议奢华，或“不拘小节”，致使开支巨大。在这方面，突出表现在许多会议往往都要安排到这湖那山的度假村、温泉城里的星级宾馆去召开，场馆豪华，而且为了营造气氛花样越来越多，比如，在会场附近租用空中飞艇、放热气球，悬挂横幅等等。还有就是讲究派头和舒适。东北某省会城市召开的一个党政部门会议，虽然室外滴水成冰，但室内却炎热如夏，与会人员需要靠吃雪糕来降温解热。
而且，现在会议材料的印刷也越来越豪华、精美，也成了一笔不小的开支。媒体披露，有一个会议，在签到处，会务组准备了3本烫金签名簿，每本价值250元，与会人员每人的签名都要占去一页。签到后，接待人员递给与会人员每人一个手提袋，里面装满了各种会议资料，其中一本厚厚的“x x大事记”重达三四公斤。不管有用没用，与会人员人手一份。如此，一个200多人规模的会议，需要用纸达1吨左右。据一家 宾馆会议中心的工作人员透露，他们每月平均接待50个会议，要处理掉1吨左右的会议“废纸”。
在一些地方，甚至还有“突击办会”，“为了花钱而开会”的怪现象。比如，一些政府部门到了年终，看到账上还有剩余资金，又不能分给大家，便拿出来大开“神仙会”，到风景区的什么中心、什么山庄呆上几天，大家享受一通，再拎回昂贵的会议“纪念品”后，便欢天喜地地回家。
三是会议畸变为“形象工程”。近年来，一些地方热衷于“造”会，各种名目的国际研讨会、高峰会多如牛毛，一个个会议动辄冠以“国际”。“高层”两字，并不惜重金请来“走穴”的所谓知名学者和教授——土的不稀奇，还喜欢请洋的来，层次节节攀升，标准越来越高。这些会议的档次和规模往往与领导的“面子”结合在一起，所以，场面往往比一般的会议更大，花费也更大。
民间流传的有关会议的顺口溜很多，如“开会像过年，酒肉都齐全”，“开会开会，一开就醉”，“一天会议两天玩，四天五天是参观，六天七天算中转，八天九天把家还，回来还得歇一天，凑足十天花万元”，就是对奢华会议的真实写照。
因此，厉行节约当从开会做起。新华社记者去年盛夏在沈阳参加一个新闻发布会时，便感到耳目一新：会场不在室内，而是在一块草坪上。大树环抱形成的凉荫让人感到十分惬意，不需要开灯，也不需要冷气。会议材料仅有几页且是双面印刷。会务人员也没有向与会者发放矿泉水——谁口渴，就到设在草坪一侧的茶台斟取，喝多少倒多少，舆论称这样的会议是“绿色会议”。当然，现在科技发达，有些会议完全可以用电视电话会议来替代。这样，既节约了会议费用，又节省了与会人员的时间。
“病灶”5：出国考察
北京市市长王岐山在今年的一次会议上，讲过一个“幽默故事”。他说：“以前，听说南斯拉夫的奶牛养得好，中国人就经常去参观。当地的官员就对我们讲，‘中国人就是爱学习，连我们的奶牛都认识中国人了! ’我也不知道这是表扬还是批评，可能是我们去参观的人太多了吧。”
是表扬还是批评?这真是个问题。
确实，这个“幽默”故事背后，道出了一个严肃的问题，那就是我们的出国考察，人确实是太多太频繁了。显然，无序无度的出国考察，使行政成本急剧上升。一个事实是，近年来，借考察、培训为名，公费出国几乎成为各级党政机构和公共机构的一个普遍现象，有些地方和部门甚至把出国考察。培训搞到乡镇一级。据统计，目前我国每年干部公费出国消耗财政费用已逾3000亿元，而且干部出国的势头还有增无减。
其实，对干部出国考察，中央早有一系列明确规定，但一些地方和部门就是搞“上有政策，下有对策”。
可以这么说，中国党政干部出国考察的自由度是许多国家所望尘莫及的．前不久，美国艾文市市长与中国某市市长在电视上有一段公开对话。当双方互致邀请时，美国巿长“吝啬”地表示她没有访华的费用，如果访华，费用就属额外开支，不在她的办公费用之列，无法支出；而中国市长则没有表示出任何对出国费用的顾虑，并“慷慨”地表示他将支付对方访华的一切费用。反差就是这么大。
这些年来，中央和各地都加大了管理力度。比如，长沙市出台规定，严禁用公救出国(境)旅游或变相旅游。因私出国(境)的费用只能由个人承担，不得用公款报销。严格的审批和管理，使该市的出国考察锐减，2005年一年，他们共核减出国团组318批1300人次，节约行政费用达2144万元。
防止“西天取经”变味，确是遏制行政经费不断膨胀的必然要求。其实，在如今这个信息时代，“西天”的有些“经”，已不再需要像唐僧那样“跋山涉水”千里迢迢去“取”了，出国考察已不是唯一的学习方法。即便对那些必要的出国考察，我们也要严加管理，比如，应该建立相应的出国考察公示制度，将出国考察的目的、任务、必要性以及行程公布出来；出国归来，还必须拿出成果报告，接受监督，绝不能花了钱出游一圈，回来只知感叹“长了见识、开了眼界”。一句话，要让出国考察成为领导干部肩负的一种责任，绝不能成为游山玩水的待遇，更不能成为互相攀比的职务消费。
顺便提一句，现在在国内的公费考察、培训等费用也惊人，而且“挂羊头卖狗肉”的现象——变相的公费旅游，比起出国考察来，人数更多、范围更广、名堂更透，因此问题也更严重。一些地方，部门和单位借“学习考察”、“招商引资”、“接受教育”等名义，擅自改变或增加路线、地方，把公费旅游巧妙地隐藏在学习考察和公务活动之中，所花费的行政资金非常巨大，同样应该引起我们的高度关注和警惕。
诊断建议
“病灶”已经“显形”，因此，如何对“肥胖”的行政成本进行“瘦身”，也就成了当务之急。可以这么说，能否有效地进行“瘦身”，直接关系到执政能力的提高、和谐社会的构建和全面建设小康社会的历史任务能否顺利进行。
首先，增强成本意识，完善成本预算机制，要在行政经费管理方面引入成本预算机制，特别是强化人大对预算编制的审查和监督职能，积极推进公共财政预算的改革。把相关的审查和审批权限按照宪法的规定真正赋予人大。
其次，政府必须严格地在预算的约束下配置和运作行政资源，以预算制约编制的分配，控制机构、人员和经费膨胀，彻底杜绝机构重叠和因人设岗等人浮于事现象，从而有效减少行政成本的“刚性支出”，提高财政资金的使用效率。
第三，实施职务消费制度改革。用法律的形式规范公务人员在用车、接待、出国等方面的公费开支的行为，积极探索公务人员职务消费的定额化、统一化、透明化和法制化改革，有效遏制职务消费“黑洞”，切实降低制度外行政成本的无序、无度支出。
第四，构建全面、新型的监督机制，建立起纵横交错的监督体系。政府的行政开支必须列出具体的细目，接受人大监督，同时，引入财政、监察、审计等职能部门的监督，以及政协、媒体等在内的民主监督和舆论监督，保证行政经费从预算到财务决算能够全程接受监督，遏制浪费和腐败，控制和降低行政成本。
第五，继续深化机构改革，切实转变政府职能，建设服务政府和责任政府。按照市场经济体制的要求和精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，精兵简政，裁减冗员，优化结构，减少行政层级，从而构建起“小政府大服务”的架构，使政府的职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，有效实现“节约型行政”和“法制化行政”的目标，量大限度地遏制和减少行政成本。
编辑：韩铁马
行政如此开支行不行？
杨宇立
“没有财政就没有行政”，有了财政也不能放纵行政(开支)。这是文明 的常识和共识。但中国历史上的财政和行政从来没有做好过，现在也不能说做好了。基本的事实是，行政体制改革明显慢于经济体制改革，行政预算约束过软，不透明。
由于在税收这一侧不能准确识别高收入者，中等收入和低收入人群对行政开支的贡献最大。
改革开放以来，我国行政管理费支出显著增加。由于“软行政权力”对我国经济改革过程非常不利，一个10多亿人口的穷大国经济转型，的确离不开行政机器正常运转。问题在于，在公开的行政管理费名目下，其增幅让人瞠目：按财政主要支出项目开支的行政管理费从1978年的49．09亿元，增至2004年度的4059．91亿元，剧增82．7倍；按财政功能性质的分类支出，行政管理费从1978年的52．9亿元猛增至2004年的5521．98亿元，增加了104．4倍。谓之“惊人”，一点不过分。当然，对此还需解疑释惑。
一
首先应当扣减通胀因素。假定按多数人同意的1：20比数计算，即2004年100元钱约等于1978年5元钱的购买力，行政开支的增幅显然足够抵消通胀因素。也就是说，用通胀因素来解释行政费用的增幅恐怕没有说服力。人们强烈质疑的不是行政开支为什么增加，而是它为什么跑得如此之快?
其次，全国财政支出增幅中“跑得最快”的项目是“其他支出”。它从1978年的35亿元增加到2004年的5341．14亿元，增加了150．84倍，占财政总支出比重高达18．75K。谁都不怀疑，在“其他开支”项目中的公共资金当中，有一个不小的份额隐蔽地流向了行政渠道，否则很多账都算不拢。相比之下，占财政总支出19．4％的行政开支增幅“屈居亚军”就显得有些“冤枉”。因为预算外收入的比重也相当高，其流向的一个很大比例也在行政费用上。如此看来，我国的全部财政收入当中，每5元钱就至少有1元钱用于行政开支，比重是不是太高了?
再其次，中国事业单位的一举一动都是比照政府行政部门的。由于事业单位改革步伐不大，人们容易判定，政府行政机关花钱有什么特征，事业单位花钱就有非常类似的习惯。这不是说学校，医院的钱就很多，而是说如果有了钱，多数事业单位花钱的方式具有与政府行政机关类似的浪费习惯。
最后，无论政府的税收来自企业还是来自个人所得，办企业都应该是政府求之不得的事情。但实际情况却不然。例如，注册审批一个个体简单劳动岗位的费用，在美，英等发达国家不到其人均年收入的1％而在我国则没有少于3％的。在中西部不发达地区，行政审批费用竟然占到这类工作人均年收入的11％。不少工商，城管部门既无力“打假”和维护市容卫生，又把诸如擦皮鞋、卖冰棍、修自行车等低收入就业岗位“打击”得鸡飞狗跳墙。老实说，与其让城市“一尘不染”，真不如让初级服务业遍地开花，多容纳些人就业。对于解决这类矛盾，行政工作成效实在差劲。至于高层次行政工作效率，2002年，政府为出台一个原事业单位领域的综合改革方案，居然花掉了100亿。这种行政行为简直像在“烧钱”。
二
由于种种原因，我国行政成本高于世界平均水平25％，与发达国家更没法比。我国仅政府机构的能源消耗就占全国能源消费总量的5％。政府采购行为不规范，每年浪费近千亿元，使我国科学仪器设备比原欧盟15国的总量还多。每年的公车开支3000亿朝上不朝下。今年，至少有5个省、自治区拟购置新公务车的开支增幅创历史记录。据测算，一台公务车的平均利用率不到一台出租车的30％，而养一台出租车的成本仅为养一台公务车成本的13%。“公款吃喝”现象，更让人提起来就伤心，其每年的花费在3000－3500亿元之间。而整个“十一五”期间，国家财政5年对农业的总投入才4800亿元。不要说腐败，仅仅住房、公务车、“公款吃喝”三个问题，就使“官声”很差，使宝贵的政治资源严重流失。
人们不能理解，为什么经济改革大大缩减了政府职能，公务员被裁减了约502，政府行政开支反而越来越高得离谱。与此同时，也确有相当一批贫困地区的财政极为困难，公务员的工资都不能按月足额发放，遑论社会保障资金到位。这些情况说明，我国现行行政体制的弊端已经到了与建立社会主义和谐社会很不协调的程度，需要加速改革。
“政府是集体行动的工具”。这句话说起来轻飘飘，做起来重千钧。我国吃财政“皇粮”人员(不包括军人)2004年底总数为3736．3万人，政府行政机构为1199万人，占32．12，近1／3。而我国警察、警力、法官不足是显而易见的。这还不算农村搞自治，农民自养的“涉公”人员。中国有历史记录的“吃皇粮”者与“供皇粮”人数，在汉朝为1：945，唐朝为1：500，清康熙时为1：91，如今大约为1：26或更低。相比之下，美国1996年的同比数为1：15左右，现在的数据可能更低。为什么美国人能容忍那么多人“吃财政饭”?这个看似有趣的问题，把我们带到了政府管理问题的“深水区”。简单说，中国之落后主要不在技术上，而在整个制度和公民社会的质量上，也不完全是政府的问题。比如，如果人人都遵守文通规则，城市还需要养那么多“交通协管员”吗?
其实，中国人所理解的“政府”与美国人所理解的“政府”有着深刻差别。坦率说，多数中国人既希望拥有廉洁高效的政府，也希望拥有类似“高级保姆”的政府。近现代中国人在涉及公共利益、公共行为、公共选择、公共管理、公益、公德、公民等“涉公”问题上，“无能”在全世界都出了名。有钱人一出国旅游就显得不文明，没钱人出国做劳工往往看不起穷国人，回国后却能立刻在穷同胞面前显出三分傲气。这些表现都不配自称“公民”，也使整个社会达不到“公民社会”的标准。于是，公权力必须顺势推出“很厉害的纪律”。但愿这一时代的而不是历史的过程，不必再延续很长时间。一般说来，如果人群对于“涉公”问题缺乏经验，往往导致约束公权力时有心无力。明乎此，我们才能理解美国的官民比例很高，但清廉指数却很低的现象。
三
19世纪末期，美国人迎来了一场“进步党人”运动，合并统一征收企业所得税和个人所得税。然后，模仿企业，对公共行政开支编制严格的预算，使财政在“收”和“支”两头都透明，等于“锁死”了行政成本。
发达国家的这种趋势，在2005年1月1日达到了新的顶峰：英国正式施行《信息自由法》，使公众与政府信息的关系由“需要知道”变成了“有权知道”。如果政府拒绝公开行政开支去向的信息，公民可以起诉政府，由法庭依该法律强令政府公开。
什么叫责任政府，可以合理解释自己行为的政府叫责任政府，而不是扬言要包办一切的政府。公民社会对责任政 府的要求不会少于这一点，也不会多于这一点。
中国是世界上少数实行单一制的重要大国，公众对“地方政府”概念的理解十分狭隘。发达国家地方政府行政工作最常见的事项，包括警察、消防、教育、公共交通、街道和高速公路、机场，海港、排污、固体垃圾收集和处理、公共保健和医院、公共福利、公园和娱乐、住房、城市修缮，供水等等。当这些政府雇员工作时，他就在付费人身边。可见那些国家地方政府的管理重心很低。
比如在美国，公民自办的“涉公”事项很多，准政府组织遍地都是，称谓五花八门，运行起来却显高效节省。公民既“公审”了自己身边“涉公”事项的预算并缴了费，又能直接体验服务。绝大多数人还有从事志愿服务的经历，全社会又很看重一个人的志愿工作经历。把这些因素综合起来考虑，再加上公民拥有“地方政府创制权”，一个公民难道还不能锻炼得货真价实吗?政府行政预算怎么敢放肆的用于公款吃喝、旅游?怎敢超预算建办公楼?而中国地方政府的雇员，大都在办公楼里开会，或者写材料。老百姓缺乏自治经验，也缺乏监督政府行政预算的制度渠道。改变这种局面还需要官民一起付出巨大努力。
(作者为上海社会科学院经济研究所研究员)
编辑：靳伟华
行政支出的官方数据与民意样本
肖 荻
我国是世界上行政成本最高的国家之一，不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平252。有报告显示，2003年，我国公务和行政性支出占国家全部支出的37．6％，而美国只占国家全部支出的12．5％。2005年，我国仅公车消费、公款消费和公款旅游三项加起来就占国家财政收入的20％，相当于全民义务教育投入的5倍。中国科学院发布的《2002中国可持续发展战略报告》也表明，中国经济运行的成本是越来越高，如“用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需花费1．25美元”。
财政部财科所两位专家最近对我国行政经费增长与占财政总支出比重，特别是与国际比较所做的具体的“定量”分析，可以使我们更加明了我国行政经费支出处在怎样的“高位”运行。
一是我国的行政经费增长的速度过快。数据显示，改革开放以来，我国行政经费竟增长了87倍，年均增长3．5倍。
二是与财政总支出比较也是超常增长。我国的财政总支出从1978年的1122亿元到2003年的24649．95亿元，增长了21倍，年均增长0．8倍。
三是与GDP比较也是超常增长。我国GDP从1978年的3624．1亿元到2003年117251．9亿元，增长了31倍，年均增长1．2倍。
四是按财政功能性质分类的各项支出经费比较，除了其他类经费外，行政经费支出也超过其余的各项经费支出。如经济建设费1978年为718．98亿元，到2003年为7410．87亿元，增长10倍；国防费增长11倍；社会文教费增长44倍，其他经费增长117倍。
再从我国行政经费占财政总支出比重来看，其逐年上升的趋势也非常明显。1978年仅占4．71％，到2003年已占19．03％，25年来每年平均提高0．57个百分点。假如从世界各国一般公务支出占财政总支出的比重来看，则可以发现，其他国家大多低于我国，比如，一般公务支出占中央财政支出的比重，日本(1993年)仅为2．38％，土耳其(2000年)为3．2％，英国(1999年)为4．19％，泰国(2004年)为5．2％，印度(2000年)为6．3％，俄罗斯(2000年)为7．6％。
如果说这是“官方数据”，那么，四川省委党校罗振宇教授所作的一份抽样调查，则可以说是“民意样本”。
这一份“民意样本”，颇能反映大多数干部对我国行政成本支出的态度。
调查显示，许多干部认为办公经费、公车费用、接待费用和采购费用等，“大有水分可挤”。详细的分析，进一步印证了这一看法。在诸多行政经费支出中，公车费用首当其冲，约24％的干部表示对当前公车使用情况非常不满意，约47％的干部对公车使用情况不满意。在选择3个对于县级政府改革的最重要措施时，约48％的干部选了“大幅度减少公车使用的数量和范围，实行公车改革”这一项。干部们表示，公车使用存在三方面问题：公车私用，公车资源没有优化使用，公车使用中存在攀比心理。接待费用也颇受关注，约12％的干部表示对于接待费用情况非常不满意，55％的人表示不满意，21％的人认为严格控制接待费用的数量和范围是对县级政府改革的最重要措施之一。他们普遍反映接待费用随意性过大，由于缺乏明确细化的接待标准规定和监督制约措施，接待费用近年来“扶摇直上”。还有不少干部认为“政绩工程、形象工程的费用最有水分可挤”，调查显示，17％的人对当地的政绩工程、形象工程非常不满意，56％的人表示不满意，52％的干部认为应该在西部地区的县级以下政府停止一切政绩工程、形象工程。
虽然这仅仅是对西部地区县级行政成本的一次问卷调查，然而，应该说，它还是具有一定的普遍意义的。西部地区如此，东部地区情况也大同小异。一言以蔽之，我们的干部群众对目前我国行政经费的过高支出、行政成本的居高不下，基本是持“不满意”态度的。
编辑：韩铁马
资兴：一个具有示范意义的典型
肖 华
“十一五”规划明确指出，要“深化政府机构改革，优化组织结构、减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。可见，党中央、国务院高度重视行政成本问题，对遏制和降低行政成本，已经提出了具体的改革目标。
确实，为了给行政成本“瘦身”，中央这几年来是“手术”不断。量受中外注目的是行政区划的调整和领导职数的减少。
撤并乡镇建制可以大幅减少行政供养人员，到2004年9月，我国的乡镇数已减少到37166个，比1995年减少9970个。如果说这是横向的改革，那么，精简机构，减少领导职数就是从纵向加以改革。从国务院精简机构到裁撤乡镇的七站八所，这些年来精简机构的改革力度之大，为历史上所罕见，仅乡镇就精简机构17280个，减轻财政负担8．64亿元。特别是，对今明两年的换届，明确规定党委副职只设两名，这与以往比，改革力度非常大。这一“手术”，减少了领导层级，有利于提高工作效率。减轻财政负担。
与此同时，国务院各部委和地方各级政府还加快了政府职能转变步伐，大幅精简行政审批事项，减少审批环节，简化办事程序，规范审批行为，逐步使政府从“全能型”向“有限型”、从“管理型”向“服务型”转变，从而有效地减少财政供养人员，减少财政支出。
如果说，这些都是着眼于宏观的改革，那么，不少地方政府的一些探索，则更侧重于从具体的制度改革入手，为 行政成本“瘦身”，从而降低财政支出。
湖南省在职务消费制度改革方面所进行的有益探索，已经取得了良好成效。
该省探索的职务消费改革主要有三种方式：
一是限额消费，即严格确定接待费，通讯费、办公费、差旅费、交通费的标准，包干到人，限额使用；
二是把接待费单列出来实行总额控制，核定额度并逐年递减，分月核算，超支不补；
三是实行货币化改革，即逐项确定标准，补贴到人，统一发放，取消报账。一个具有示范意义的典型是该省资兴市的领导干部职务消费改革。
应该说，资兴市的改革并不缘于财政的压力。在湖南，它的综合实力在县一级位居第五，人均GDP则位居全省第二，2004年财政收入达4．33亿元。正如当地一名干部所说的，“如果我们想坐更好的车，提高接待的档次，钱还真不是大问题。”那么问题是什么?是他们看到了领导干部职务消费的惊人支出。据统计，不包括乡镇和省市垂直管理单位，资兴市2002年公务接待费用高达1100万元，2003年和2004年每年都超过了1700万元。显然，问题是严重的。为此，他们决定改革。
改革从2004年开始施行。切入口是公务用车制度。
说起公车改革，当时还有这么一个插曲。考虑到传统的职务消费习惯和体制，他们最初的想法是从乡镇、科局改起，认为这样难度相对会小一些。没想到，在召开市委常委会和市四套班子领导会议讨论改革方案时，市一级的领导纷纷表示应该以身作则，从自己改起。这样，在2003年的12月，市四套班子领导的小车率先全部移交到了市机关车队管理。
经过深入的调研、讨论和测算，资兴市最后确定了公车改革的基本模式：“两个取消”、“两种补贴”、“两个鼓励”、“三个配套”。“两个取消”，即取消市级领导专用车和各单位的公务用车，取消专职司机，公务用车全部纳入车队管理，司机由车队聘用。“两种补贴”，即市级领导小车费补贴和科局级领导交通费补贴，按照“分档定标、核定到岗、指标到人”的原则，市属部办委局单位按工作特点和用车量的大小分为一类局至三类局3个档次，相关领导于部按档次分别享受小车费或交通费补贴。“两个鼓励”，即鼓励领导干部乘坐社会营运车辆，节约的费用50％归己；鼓励领导干部购买小汽车，购车后，由市财政按月将补贴费100％发给个人。“三千配套”，即配套建立机关公务用车出租车队，领导干部以及单位因公务用车，实行货币化租用；配套设立财务专账，两种补贴指标到人，财政集中管理，车队按月核算，年底按人结算；配套制定车改纪律，对违反规定的严肃追究责任。
实践证明，资兴市的公车改革是成功的。首批车改集中的122辆小车在试运行两个月后，他们又重新核定工作所需车辆数量，对多余车辆依法进行了公开拍卖，拍卖所得收入上缴市财政。车辆集中管理使用后，仅2004年就实现营运收入320多万元，创利50多万元。
公车改革取得了良好的政治、经济和社会效益后，接着的公务接待制度改革也就水到渠成了。
2005年，公务接待改革正式启动。
由于有了公车改革的成功经验，这次的公务接待改革，他们在一开始就制定出了一套有广泛民意基础的改革模式，叫做“统一政策，分级负责；分档定标，指标到人；节约有奖，超支自负；单位管理，专户核算；每月通报，年终兑现”，即根据岗位的实际工作量和公务接待量确定公务接待费指标，实行费用总额和接待标准“双重控制”，各单位按照前一年接待费用的总数下降20%-25%来核定当年的接待费用基数。接待费不直接发放到人，在指标范围内按会计制度规定的程序据实报销，节约部分的20%奖励给个人，单位节约部分50%奖励给个人(其中20%奖励单位主要领导，30%奖励另外的领导班子成员)，其余50%奖励给一般工作人员。超过包干指标的,市会计核算中心不予报账。
不仅如此，他们还制定了非常具体的费用限额标准。市委、人大、政府、政协主要领导每年每人4万；市委副书记、市政府常务副市长各2.5万；市委常委、市人大常委会副主任、市政府副巿长、巿政协副主席、巿人武部部长各1.5万，其他的副处级领导，如助理调研员、副处级单位党政主要领导各1万。同时规定，职务对等的市级(县处级)领导接待费用最高标准为每人70元／天，基层领导和工作人员到机关单位联系汇报工作，到就餐时间的，由接待单位发放每人10元／餐的接待费，或者安排到单位食堂就餐。来客5人以下的，陪客2人；来客6人以上的，陪客人数不能超过4人。
标准细化到这个程度。资兴市改革公务接待的决心可见一斑。改革，带来了新的风气和面貌。
有一个生动故事，是市委副书记、纪委书记李太海招待记者。记者到资兴采访；李太海很高兴并出面接待。他让工作人员转告记者，说是要请吃饭。“不是改革了吗?”记者正纳闷，车子已不知不觉在一家不起眼的小餐馆前停了下来。等候在此的李太海说：“我还有几位客人，一起吧。”饭后一算账，李副书记招待十多位客人却花了不到200元。
改革的成效已经显现。资兴市公务用车制度改革推行一年半以来，累计节约财政支出达1200多万元；公务接待制度改革后，每年节约开支也达300万元左右、费用平均下降约41％。
编辑：韩铁马
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一个发生在美国小镇的故事
普通百姓不同意政府的作为能怎么办呢?在美国新英格兰的一座小城里，市民们干脆投票决定把政府给关闭了。这是关于一个小城——缅因州莱巴嫩——决定关闭自己的政府的故事。
小镇里的居民不喜欢他们的镇管理委员们制订的新预算，就投票决定把镇公所给关闭了。关闭镇公所意味着，人们在夏天大部分时间里领不到钓鱼许可证和结婚证，也不能办理车辆登记。救援小组急忙到邻近城镇借用手套和别的用品。
在一些人看来这可是个惊人的民间战略，但在缅因州并不见得。这也许是美国北方佬独立精神的老传统，或许就是在漫长寒冷的冬天里砺炼出来的倔犟脾气。反正该州的许多老百姓，因为能顶撞那些对他们颐指气使的权威们而感到骄傲——甚至有点洋洋得意。
在莱巴嫩，镇委员们的报酬问题把许多人惹火了。多年来，选出来的三位领导人是按每小时10美元付酬的——总计起来每年能到手1．5万到2．4万美元。这等于每周工作28—46小时。但是人们越来越怀疑某些委员是否干够那么多小时。毕竟小镇不是有那么多官僚事务的大都会，它不过只有两个加油泵，人口仅5000。“我们这种小城镇的一个委员凭什么拿那么多钱?”一位业主提出问题，手里挥动着计算器，使劲敲打着数字：“如果邻近城镇的民选官员开一次会拿20美元，即便他们一周开两次会，我们算算看，一年才2080美元。”此等要不得的行为传遍了全镇，于是居民们造反了。他们投票否决了镇政府预算，包括从附近城镇买一辆救护车的计划。转眼之间，莱巴嫩的8名政府雇员都领失业救济金了。该镇成了美国小政府最极端的实验。
然而，莱巴嫩居民并不像西部反政府民兵那么激进。事实上，镇公所关闭期间，居民诺伊斯还从自己的加油站赊给消防和救援队400美元的油费。当镇公所再次开门后，镇委员们让步了，同意按小时取酬继续干下去。“我会严格记录工作时间，”镇委员达里尔·穆尔这么说。而他的一位同事说，他以后不再竞选了。
编辑：靳伟华