论文部分内容阅读
【中图分类号】F842.6
新型农村社会养老保险作为一项全新的社会保险制度，保障覆盖面宽，社会关注度高。新农保涵盖了未参加城镇养老保险的所有农村居民，是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是实现广大农村居民老有所养，促进家庭和谐，增加农民收入的重大惠民政策。然而从各地试点及农民收入水平低的现状来看，新型农村社会养老保险推进仍然面临一些问题。
一、当前开展的农村养老保险工作存在的问题
（一）农村养老保险制度没有体现出社会保险基本特征
农村养老保险制度推行政府主导、农民自愿、引导农民普遍参保的原则，这种保险模式基本不具备社会保险的强制性特征，而更多地体现商业保险的特征。导致部分农民不参加农村社会养老保险，但要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令。这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此，农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。解决政府强制性和符合农民意愿成立一个急待解决的问题。
（二）农村养老保险试点推行慢、覆盖面小、共济性差
农村养老保险试点2009年为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这就决定了农村社会养老保险制度以区县为覆盖面的模式，这种管理模式覆盖面较小，存在着抗风险能力弱、共济性差的缺陷。
（三）筹资模式有待调整
保险基金筹集渠道是：“个人缴纳、集体补助、政府补贴”。但个人缴费标准只能在每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次中选择低档缴纳，对个人缴费、政府补贴规定了具体标准外，集体补助缺乏硬性约束。在许多经济欠发达地区，村集体没有经济能力补助，农民也就享受不到集体补助。
（四）制度缺陷影响推进速度
《社会保险法》将《指导意见》的原则和做法在法律上予以确定，使新型农村社会养老保险制度建设有了法律依据，这是值得肯定的。但《社会保险法》并没有在政府投入及强制农民参保等方面作进一步要求，虽然有问题的复杂性，但新型农村社会养老保险制度推行力度肯定受到影响。另外，《指导意见》设定了低保障水平，《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对地方财政如何支持缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入，新型农村社会养老保险保障水平的提升空间受到压制。新型农村社会养老保险是一种纳费养老保险，设定了不同缴费档次，实行多缴多受益，在制度设计上形成“保富不保穷”倾向，贫困农民所获益处相对较少，降低了参加纳费养老保险的意愿。新农保与传统的家庭养老保障和土地养老保障在制度设计上没能形成配套关系，传统的“养儿防老”、“土地防老”意识影响了新农保的推进。
二、新农保下一步工作需重点解决的问题
（一）坚持因地制宜与自愿原则，稳定农村养老保险基本政策
我国农村社会养老保险方案的基本思想是，从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应。建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。在自愿的前提下，无论是贫困地区还是富裕地区，都可以实施养老保险。这些政策是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。
（二）多举措加速扩大农保覆盖面，提高抗风险共济性
一般，保险覆蓋面越大，抗风险的能力就越大，共济性越强。在新农保试点成功的基础上，总结成功经验，结合当地实际情况，在全国快速推行新农保政策，扩大新农保的覆盖面，在经济条件好的地区，可适当提高保险金回报率，提高基本保障水平，吸引更多农民自愿参加社会保险，以提高抗风险共济性。在经济条件较差的地区，政府应积极筹集资金，制订切实可行、群众认可的保险回报率，吸引更多农民参保，使新农保资金良性循环、健康发展。
（三）建立完善“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式
参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、社会成功人士为参保人缴费提供资助。对农村重度残疾人、特困人群等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。政府适当提高对参保农民的补助，政府资金的投入一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步变化。
（四）完善农村社会养老保险的制度建设
当前要联系不同地区农民收入的实际差距，完善农村养老保险制度的缴费设计，建议将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，贫困农民的养老保险初期以非纳费保险为主，主要由财政支出，待收入差距不大时再统一为纳费型养老制度，并积极探索建立与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的模式。政府需对现行分类制度加以分析研究，着手建立不分对象、可有层次、最终统一的公民养老保险制度。不分对象是将现行适用不同对象的养老保险制度合并为一部针对所有公民的养老保险制度；可有层次是指通过建立合理保障指标将公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民的养老保险保障水平设定层次，但不应差别太大；最终统一是条件成熟时建立涵盖全体公民的保障水平大体相当的养老保险制度。
（五）加强监管，实现基金保值增值
按照《社会保险法》要求，逐步建立健全农村社会保障事业的监管体制和机制，使监管落到实处，发挥作用。逐步改变当前以县为单位的基金管理体制，探索实施基金省管模式，积极开展基金的增值渠道和运用方向的研究，并对基金的增值渠道、运用方向、保障标准、收支程序、监督等建立明确的规章，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来。
建立新型农村社会养老保险制度是促进农村改革发展的重大决策，是国际金融危机期间政府扩大国内需求特别是扩大农村需求的有力举措，是涉及到中国经济发展方式转变成功与否的基础工作。农民走上养老保险的社会保障之路，也就走上了致富的快车道，中国农村也必将迎来农业生产方式和农村经济结构的彻底变革，并使中国的现代化建设奠定坚实的基础，中国的现代化建设也就能顺利实现。
新型农村社会养老保险作为一项全新的社会保险制度，保障覆盖面宽，社会关注度高。新农保涵盖了未参加城镇养老保险的所有农村居民，是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是实现广大农村居民老有所养，促进家庭和谐，增加农民收入的重大惠民政策。然而从各地试点及农民收入水平低的现状来看，新型农村社会养老保险推进仍然面临一些问题。
一、当前开展的农村养老保险工作存在的问题
（一）农村养老保险制度没有体现出社会保险基本特征
农村养老保险制度推行政府主导、农民自愿、引导农民普遍参保的原则，这种保险模式基本不具备社会保险的强制性特征，而更多地体现商业保险的特征。导致部分农民不参加农村社会养老保险，但要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令。这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此，农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。解决政府强制性和符合农民意愿成立一个急待解决的问题。
（二）农村养老保险试点推行慢、覆盖面小、共济性差
农村养老保险试点2009年为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这就决定了农村社会养老保险制度以区县为覆盖面的模式，这种管理模式覆盖面较小，存在着抗风险能力弱、共济性差的缺陷。
（三）筹资模式有待调整
保险基金筹集渠道是：“个人缴纳、集体补助、政府补贴”。但个人缴费标准只能在每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次中选择低档缴纳，对个人缴费、政府补贴规定了具体标准外，集体补助缺乏硬性约束。在许多经济欠发达地区，村集体没有经济能力补助，农民也就享受不到集体补助。
（四）制度缺陷影响推进速度
《社会保险法》将《指导意见》的原则和做法在法律上予以确定，使新型农村社会养老保险制度建设有了法律依据，这是值得肯定的。但《社会保险法》并没有在政府投入及强制农民参保等方面作进一步要求，虽然有问题的复杂性，但新型农村社会养老保险制度推行力度肯定受到影响。另外，《指导意见》设定了低保障水平，《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对地方财政如何支持缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入，新型农村社会养老保险保障水平的提升空间受到压制。新型农村社会养老保险是一种纳费养老保险，设定了不同缴费档次，实行多缴多受益，在制度设计上形成“保富不保穷”倾向，贫困农民所获益处相对较少，降低了参加纳费养老保险的意愿。新农保与传统的家庭养老保障和土地养老保障在制度设计上没能形成配套关系，传统的“养儿防老”、“土地防老”意识影响了新农保的推进。
二、新农保下一步工作需重点解决的问题
（一）坚持因地制宜与自愿原则，稳定农村养老保险基本政策
我国农村社会养老保险方案的基本思想是，从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应。建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。在自愿的前提下，无论是贫困地区还是富裕地区，都可以实施养老保险。这些政策是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。
（二）多举措加速扩大农保覆盖面，提高抗风险共济性
一般，保险覆蓋面越大，抗风险的能力就越大，共济性越强。在新农保试点成功的基础上，总结成功经验，结合当地实际情况，在全国快速推行新农保政策，扩大新农保的覆盖面，在经济条件好的地区，可适当提高保险金回报率，提高基本保障水平，吸引更多农民自愿参加社会保险，以提高抗风险共济性。在经济条件较差的地区，政府应积极筹集资金，制订切实可行、群众认可的保险回报率，吸引更多农民参保，使新农保资金良性循环、健康发展。
（三）建立完善“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式
参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、社会成功人士为参保人缴费提供资助。对农村重度残疾人、特困人群等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。政府适当提高对参保农民的补助，政府资金的投入一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步变化。
（四）完善农村社会养老保险的制度建设
当前要联系不同地区农民收入的实际差距，完善农村养老保险制度的缴费设计，建议将农村养老保险区分为纳费型养老制度与非纳费型养老制度，贫困农民的养老保险初期以非纳费保险为主，主要由财政支出，待收入差距不大时再统一为纳费型养老制度，并积极探索建立与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的模式。政府需对现行分类制度加以分析研究，着手建立不分对象、可有层次、最终统一的公民养老保险制度。不分对象是将现行适用不同对象的养老保险制度合并为一部针对所有公民的养老保险制度；可有层次是指通过建立合理保障指标将公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民的养老保险保障水平设定层次，但不应差别太大；最终统一是条件成熟时建立涵盖全体公民的保障水平大体相当的养老保险制度。
（五）加强监管，实现基金保值增值
按照《社会保险法》要求，逐步建立健全农村社会保障事业的监管体制和机制，使监管落到实处，发挥作用。逐步改变当前以县为单位的基金管理体制，探索实施基金省管模式，积极开展基金的增值渠道和运用方向的研究，并对基金的增值渠道、运用方向、保障标准、收支程序、监督等建立明确的规章，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来。
建立新型农村社会养老保险制度是促进农村改革发展的重大决策，是国际金融危机期间政府扩大国内需求特别是扩大农村需求的有力举措，是涉及到中国经济发展方式转变成功与否的基础工作。农民走上养老保险的社会保障之路，也就走上了致富的快车道，中国农村也必将迎来农业生产方式和农村经济结构的彻底变革，并使中国的现代化建设奠定坚实的基础，中国的现代化建设也就能顺利实现。