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摘要：失业保险制度是城市化和工业化的产物。失业保险具有收入保障、促进就业和预防失业的多重功能。我国的失业保险制度自建立至今20多年来，一定程度上促进了经济发展和生产效率的提高。然而，我国在企业转制与经济转轨时期建立起来的失业保险制度，已无法适应当前形势发展的需要，存在一些亟待解决的问题。为此，我国以正规就业为基础、以城镇国有企业为主要覆盖范围的失业保险制度将面临调整，并亟待有效发挥其促进就业和预防失业的调控功能。
关键词：失业保险制度；问题；对策
中图分类号：F840.69 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-01
我国的失业保险制度自建立至今20已有多年了，失业保险制度在中国应对劳动力市场冲击，尤其是国有企业改革的过程当中发挥了重要的作用，我们都知道，从1998年我国开始劳动力市场改革，随后的几年时间内，中国有几千万人，尤其是城市正规部门的工人失去了工作，再加上一些集体企业的职工，这个数字就比较可观，这样一个规模和欧洲很多国家人口的规模，可能比他们还要多。在这个过程当中，应对他们基本的生活保障问题，我们出台了三个保障线，失业保险起了非常重要的作用，在应对国有企业职工下岗，甚至我们在2008年底到2009年出现金融危机的过程当中，我们失业保险在应对企业下岗的过程当中还是发挥了非常大的作用，起到了社会稳定器的作用。然而，我国在企业转制与经济转轨时期建立起来的失业保险制度，已无法适应当前形势发展的需要，存在一些亟待解决的问题。
一、目前我国失业保险制度存在的问题
1.覆盖面太低，覆盖的人数太少。我们失业保险覆盖的劳动者的数量在城镇职工劳动者比例也不到一半，同时领取失业保险的人数在失业当中的比例也很低。虽然我们失业保险制度经历了非常快速的发展，比如覆盖的人员从绝对数来看，从2001年1.03亿扩大到2008年的1.24亿，这个比例是非常低的。享受的人数也是这样，这几年还出现了一些下降，享受失业保险的人占失业人数的比例也从2001年45.9%下降到2008年的不到30%，这样一个问题对于整个劳动力市场的影响不是很充分。
2.失业保险制度享受时间长，待遇水平较低。中国失业保险享受最长的时间可以达到24个月，这个时间是非常长的，世界上很多国家领取失业保险的时间通常在26到52周，比如美国有47个州规定了26周的时间，三个州为30周的时间，加拿大为45周，意大利为180天，虽然经济萧条的时候可以延长。日本按照参保的时间和失业者不同年龄，规定的享受时间也不一样，工作不满一年的能够享受90天，工作20年以上的，年龄在45-59岁可以享受330天。我们的待遇水平也比较偏低，国际上失业保险金占失业前工资的比例一般是50%-80%，中国领取的失业保险金的标准不足城镇职工平均工资的30%，最低的时候达到15%，这个比例从保障生活来讲是不够的。
3.统筹水平太低，基金结余严重。我国失业保险大部分在县级、市级的水平上进行统筹。由于各个地方的经济发展水平不一样，经济发达的程度不一样，失业的状况不一样，所以失业保险存在着苦乐不均的现象，现在的问题是，1998年的时候，失业最严重的时候，有的地方失业保险基金很多地方是不够的，现在基本上都出现了普遍结余的现象从2001年到2008年，结余规模迅速上升，从2001年的30亿提高到2008年的331亿，2008年的累计结余基金达到1310亿，这是一个相当大的规模。这样一个基金结余，说明我们失业保险运行的效率是不够的，失业保险基金的作用没有得到充分发挥。
二、完善我国失业保险制度的对策
1.增强现有失业保险制度的调控功能，突出失业保险促进就业、预防失业的调控功能。从统筹城乡就业和就业结构变化要求出发对参保范围进行新的设计，并按照失业保险的不同功能区分服务对象。在生活保障方面，服务对象为参加失业保险并符合享受条件的人员；在预防失业方面，服务对象为参保缴费达到规定期限的用人单位；在促进就业方面，服务对象为正在领取失业保险金人员。
通过实行浮动费率和差别费率相结合方式，提高就业的稳定性，对失业进行有效调控。一是根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例，企业在前一时期解雇员工越多，本期应缴费越多。二是制定不同行业的缴费体系，依据不同企业所在行业一定时期内的失业登记情况实施不同费率，对不同统筹地区实行差别费率，以解决地区间基金不平衡问题。在该体系中，对于经济效益好、职工失业风险相对较小的单位，按照超过统筹地区社会平均工资2-3倍部分不予计费的方式设置失业保险缴费上限，以保护缴费单位的积极性和增加企业的市场竞争力；对于符合国家经济结构调整方向和产业发展方向的行业和企业，失业保险政策应在缴费率和扩大基金支出保护就业方面予以倾斜。三是建立失业保险政策在紧急情况下的应对处理机制，当出现全国性或区域性重大事件，造成就业压力增大、失业人员明显增加时，临时延长失业保险待遇期限，提高待遇标准。
2.扩大失业保险基金支出规模，增加促进就业支出项目。失业保险基金支出范围应包括：一是激励就业。首先，拉大保险待遇的差距。根据失业期长短，失业越短给付越高；其次，提前就业可获就业补助，即在法定享受失业保险给付期限内，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金；第三，对愿意从事低下工作者给予工资补贴等。二是抑制解雇。建立以失业补贴方式鼓励企业在不景气时期减少裁员的机制，将风险防范提前到企业。一方面，对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准；另一方面，通过失业保险机制，资助某些特定企业，帮助改善就业环境，减少离职、跳槽等情况，抑制企业的解雇行为。包括：运用失业保险基金资助不景气而被迫缩小生产规模的企业，鼓励减产企业不裁员；资助留用吸纳高龄和残疾劳动者的企业；对企业内部为职工转岗培训所需设施，提供长期低利贷款等。
3.建立失业保险、城市居民最低生活保障与促进就业联动机制。对于接近退休年龄的长期失业者，应建立弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保险制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前进入退休状态，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回归劳动力市场。对于工作年龄的失业人员，则应通过严格申领条件、调整保险给付待遇期限和强化对申领人员积极求职就业的外部约束改变失业人员对失业保险的过度依赖，在公益性岗位收入与最低生活保障和失业保险金之间适当拉开差距，避免失业人员乐于“吃低保”而不愿接受公益岗位就业的现象。同时，应依据不同的经济发展水平确定各地区的失业保险金水平、最低工资、城市低保水平与公益性岗位收入之间的合理差距，并反映物价指数变动状况。
4.从不同失业群体不同的失业特点和不同行业不同的失业风险出发，建立失业保险个人账户制。目前，固定就业呈相对减少趋势，而灵活就业正成为市场化就业的常态。同时，失业呈现出失业群体低龄化、失业人员结构多元化和失业长期化的特点，形成了以大学毕业生为主体的“新失业群体”、以农民工为主体的“流动就业群体”和以下岗职工为主体的“老失业群体”等并存的局面。针对这些经常在就业与失业之间流动的失业群体推行个人参保制，建立失业保险个人账户制度，雇主和雇员所缴费用全部计入参保人员个人账户，既明晰了个人所有权，也更新了一部分参保人员心中“只贡献、不受益”的想法，以及“重养老、轻失业”的做法，从而有效建立失业保险征缴的长效激励机制。
同时，应针对上述不同失业人口的特点进行分类研究。对失业农民工群体应采取更加灵活的、分层分类的政策，建立失业保险、职业培训和灵活就业相互衔接机制；对大学生失业群体则应实行“大学生生活保障与就业”制度和“高校待业大学生基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三条保障线”政策，依托高校、行业协会和企业共同搭建的就业保障平台，为待业和失业大学生提供基本生活保障。
关键词：失业保险制度；问题；对策
中图分类号：F840.69 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-01
我国的失业保险制度自建立至今20已有多年了，失业保险制度在中国应对劳动力市场冲击，尤其是国有企业改革的过程当中发挥了重要的作用，我们都知道，从1998年我国开始劳动力市场改革，随后的几年时间内，中国有几千万人，尤其是城市正规部门的工人失去了工作，再加上一些集体企业的职工，这个数字就比较可观，这样一个规模和欧洲很多国家人口的规模，可能比他们还要多。在这个过程当中，应对他们基本的生活保障问题，我们出台了三个保障线，失业保险起了非常重要的作用，在应对国有企业职工下岗，甚至我们在2008年底到2009年出现金融危机的过程当中，我们失业保险在应对企业下岗的过程当中还是发挥了非常大的作用，起到了社会稳定器的作用。然而，我国在企业转制与经济转轨时期建立起来的失业保险制度，已无法适应当前形势发展的需要，存在一些亟待解决的问题。
一、目前我国失业保险制度存在的问题
1.覆盖面太低，覆盖的人数太少。我们失业保险覆盖的劳动者的数量在城镇职工劳动者比例也不到一半，同时领取失业保险的人数在失业当中的比例也很低。虽然我们失业保险制度经历了非常快速的发展，比如覆盖的人员从绝对数来看，从2001年1.03亿扩大到2008年的1.24亿，这个比例是非常低的。享受的人数也是这样，这几年还出现了一些下降，享受失业保险的人占失业人数的比例也从2001年45.9%下降到2008年的不到30%，这样一个问题对于整个劳动力市场的影响不是很充分。
2.失业保险制度享受时间长，待遇水平较低。中国失业保险享受最长的时间可以达到24个月，这个时间是非常长的，世界上很多国家领取失业保险的时间通常在26到52周，比如美国有47个州规定了26周的时间，三个州为30周的时间，加拿大为45周，意大利为180天，虽然经济萧条的时候可以延长。日本按照参保的时间和失业者不同年龄，规定的享受时间也不一样，工作不满一年的能够享受90天，工作20年以上的，年龄在45-59岁可以享受330天。我们的待遇水平也比较偏低，国际上失业保险金占失业前工资的比例一般是50%-80%，中国领取的失业保险金的标准不足城镇职工平均工资的30%，最低的时候达到15%，这个比例从保障生活来讲是不够的。
3.统筹水平太低，基金结余严重。我国失业保险大部分在县级、市级的水平上进行统筹。由于各个地方的经济发展水平不一样，经济发达的程度不一样，失业的状况不一样，所以失业保险存在着苦乐不均的现象，现在的问题是，1998年的时候，失业最严重的时候，有的地方失业保险基金很多地方是不够的，现在基本上都出现了普遍结余的现象从2001年到2008年，结余规模迅速上升，从2001年的30亿提高到2008年的331亿，2008年的累计结余基金达到1310亿，这是一个相当大的规模。这样一个基金结余，说明我们失业保险运行的效率是不够的，失业保险基金的作用没有得到充分发挥。
二、完善我国失业保险制度的对策
1.增强现有失业保险制度的调控功能，突出失业保险促进就业、预防失业的调控功能。从统筹城乡就业和就业结构变化要求出发对参保范围进行新的设计，并按照失业保险的不同功能区分服务对象。在生活保障方面，服务对象为参加失业保险并符合享受条件的人员；在预防失业方面，服务对象为参保缴费达到规定期限的用人单位；在促进就业方面，服务对象为正在领取失业保险金人员。
通过实行浮动费率和差别费率相结合方式，提高就业的稳定性，对失业进行有效调控。一是根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例，企业在前一时期解雇员工越多，本期应缴费越多。二是制定不同行业的缴费体系，依据不同企业所在行业一定时期内的失业登记情况实施不同费率，对不同统筹地区实行差别费率，以解决地区间基金不平衡问题。在该体系中，对于经济效益好、职工失业风险相对较小的单位，按照超过统筹地区社会平均工资2-3倍部分不予计费的方式设置失业保险缴费上限，以保护缴费单位的积极性和增加企业的市场竞争力；对于符合国家经济结构调整方向和产业发展方向的行业和企业，失业保险政策应在缴费率和扩大基金支出保护就业方面予以倾斜。三是建立失业保险政策在紧急情况下的应对处理机制，当出现全国性或区域性重大事件，造成就业压力增大、失业人员明显增加时，临时延长失业保险待遇期限，提高待遇标准。
2.扩大失业保险基金支出规模，增加促进就业支出项目。失业保险基金支出范围应包括：一是激励就业。首先，拉大保险待遇的差距。根据失业期长短，失业越短给付越高；其次，提前就业可获就业补助，即在法定享受失业保险给付期限内，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金；第三，对愿意从事低下工作者给予工资补贴等。二是抑制解雇。建立以失业补贴方式鼓励企业在不景气时期减少裁员的机制，将风险防范提前到企业。一方面，对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准；另一方面，通过失业保险机制，资助某些特定企业，帮助改善就业环境，减少离职、跳槽等情况，抑制企业的解雇行为。包括：运用失业保险基金资助不景气而被迫缩小生产规模的企业，鼓励减产企业不裁员；资助留用吸纳高龄和残疾劳动者的企业；对企业内部为职工转岗培训所需设施，提供长期低利贷款等。
3.建立失业保险、城市居民最低生活保障与促进就业联动机制。对于接近退休年龄的长期失业者，应建立弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保险制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前进入退休状态，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回归劳动力市场。对于工作年龄的失业人员，则应通过严格申领条件、调整保险给付待遇期限和强化对申领人员积极求职就业的外部约束改变失业人员对失业保险的过度依赖，在公益性岗位收入与最低生活保障和失业保险金之间适当拉开差距，避免失业人员乐于“吃低保”而不愿接受公益岗位就业的现象。同时，应依据不同的经济发展水平确定各地区的失业保险金水平、最低工资、城市低保水平与公益性岗位收入之间的合理差距，并反映物价指数变动状况。
4.从不同失业群体不同的失业特点和不同行业不同的失业风险出发，建立失业保险个人账户制。目前，固定就业呈相对减少趋势，而灵活就业正成为市场化就业的常态。同时，失业呈现出失业群体低龄化、失业人员结构多元化和失业长期化的特点，形成了以大学毕业生为主体的“新失业群体”、以农民工为主体的“流动就业群体”和以下岗职工为主体的“老失业群体”等并存的局面。针对这些经常在就业与失业之间流动的失业群体推行个人参保制，建立失业保险个人账户制度，雇主和雇员所缴费用全部计入参保人员个人账户，既明晰了个人所有权，也更新了一部分参保人员心中“只贡献、不受益”的想法，以及“重养老、轻失业”的做法，从而有效建立失业保险征缴的长效激励机制。
同时，应针对上述不同失业人口的特点进行分类研究。对失业农民工群体应采取更加灵活的、分层分类的政策，建立失业保险、职业培训和灵活就业相互衔接机制；对大学生失业群体则应实行“大学生生活保障与就业”制度和“高校待业大学生基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三条保障线”政策，依托高校、行业协会和企业共同搭建的就业保障平台，为待业和失业大学生提供基本生活保障。