论文部分内容阅读
摘 要：本文着重分析了乌海市土地资源赋存情况及耕地保护方面所做的工作，进而提出了处理城市发展和耕地保护相关妁几点看法和建议。
关键词：经济管理 农用地 耕地 城市化 保护
近年来，乌海市委、市政府坚持科学发展观，统筹协调城乡发展，在推进城乡一体化、构建和谐社会、正确处理城市发展和耕地保护关系方而作了一些有益尝试，为促进乌海市可持续发展奠定了基础。
一、乌海市土地资源赋存情况
截至2004年底，乌海市拥有土地面积1754km2，其中农用地面积139961.39km2，占全市总土地面积的83.7％；建设用地面积15628.72km2，占全市总土地面积的9.35％；未利用地面积为11646.38km2，占全市土地总面积6.95％；全市土地利用率93.06％，土地单位面积产值405万元/km2。
乌海市土地资源情况总体上已进入紧张时期，耕地资源十分有限，人地矛盾已經凸现出来。全市耕地总量为7820.21km2，人均仅0.2km2(约0.30.3亩)，低于全国人均1.43市和世界粮农组织的0.8亩耕地警戒线，域内耕地人口负荷超载。随着城乡一体化的推进，城市人口的骤增，人地矛盾愈来愈突出，耕地保护任重而道远。
二、乌海市耕地保护面临的严峻形势
乌海市城市化水平已达到89％，土地资源保护，特别是耕地保护工作十分严峻，集中表现在以下四个方面：
(一)扩城建设占用一定数量耕地。海勃湾黄河水利枢纽工程必将淹没一定数量耕地，新建的乌海市滨河区主要集中在沿黄河两岸的农用地上，新城区的配套建设必定会占用其中的一些耕地。海勃湾黄河水利枢纽工程一旦开工建设，终将有一定数量的耕地被水吞噬。
(二)全市耕地总体质量低。域内绝大多数耕地集中在黄河一、二级冲积阶地，虽然提水灌溉十分便利，但灌排系统不畅，耕地开始不同程度盐渍化。这些耕地均系上世纪60年代突击开发出来的，盐碱化耕地逐年增加。若不及时加以科学治理，良田渐将变成盐渍地。
(三)耕地近挖荒不容忽视。乌海市的农业用地主要来自上世纪60年代厂矿开垦的蔬菜基地，改革开放后，由于工农业收益的差距，加之水利设施的老化，使许多厂矿耕地撂荒。这就增加了保持全市耕地总量动态平衡工作的难度。
(四)乌海市沙漠化程度严重。据测乌兰布和沙漠每年以4～7米的速度向市区逼近，乌兰布和、毛乌素、库布其三大沙漠包围下的乌海，正在经受着沙漠化的灾害。
三、乌海市土地资源保护工作的成效
乌海市委、市政府面对全市严峻的土地资源保护：亡作形势，始终把正确处理城市发展和耕地保护之间的关系作为贯穿一切工作的准则，坚持开源与节流并举，保证社会经济发展需求，加大管理保护力度，使全市土地资源特别是耕地保护工作落到实处。
(一)严格实行土地用途管制，全面实施土地利用规划。耕地保护的主要途径是实施土地用途管制，其中心环节是严格控制农用地转为建设用地。在建设用地审批工作中，乌海市国土资源局坚持以自治区人民政府批准的土地利用总俦规划为依据，对不符合规划的一般建设项目，不予审查报批；对基础设施、能源、交通和涉及国计民生的重点项目，按照规定程序对规划进行适当调整。
(二)加大土地开发复垦整理力度，做好基本农田保护区调整划定工作。为了解决城市扩展占用耕地问题，实现建设占用耕地占补平衡的目标，乌海市加大了土地开发复垦整理工作力度，国土资源部门专门编制了(乌海市土地开发复垦整理规划)，使全市土地开发整理工作有了科学依据。2004年在海南区巴音陶亥乡实施了千亩盐碱地土地复垦工程，通过项目区工程建设使上世纪70年代优质耕地得到恢复。2005年又争取到国家和自治区投资的土地复垦整理项目600万元，将使弃地的矿山用地和中低产田得到开发整理，扩大全市耕地保有面积，实现总量动态平衡有余，2000年至今，乌海市每年开展一次基本农田调整划定工作，经努力，基本农田保护率达到84.69％，高出法定80％的保护率4.69个百分点，建立了区、乡、村三级备案制度，实行行政首长负责制，引入领导干部实绩考核。
(三)集约节利用土地资源，确立城市土地经营理念。从2002年开始，乌海市凡经营性用地一律进入有形市场实行招拍挂有偿阳光出让。市政府先后制定了《乌海市土地收购储备管理办法》和《乌海市年地租征收管理办法)两个规范性文件，实现了市政府全面垄断土地一级市场的目的，土地资产经营在旧城改造、新区开发、国企改制、都市工业发展中充分发挥作用，取得了显著的经济和社会效益。2002年至今，全市共有偿出让国有土地142宗，面积3707亩，实现土地收益45572万元，收储城市土地14宗，面积1641亩，促进了城市土地资源的优化配置，盘活了城市存量土地，为城市发展聚积了巨笔资金。
四、对正确处理城市发展和耕地保护关系的深层次思考
实施可持续发展战略和建设节约型社会必须牢固树立经营城市土地资产理念，改变土地资源管理方式。正确处理好城市发展和耕地保护关系不仅是一个重大的理论课题，也是一个重大的实践问题，值得深思。
(一)耕地必须讲求经济效益。乌海市今后一段时期内必须依靠科技进步和效益提高来带动耕地总量动态平衡。一是不断总结和探索耕地管理和用途管制改革的新经验、新思路和富有开拓性的政策措施；二是搞好土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，在城市建设的过程中必须保持耕地的总员平衡。必须加大土地复垦的力度，使废弃地变为耕地，从而增加耕地总员。
(二)对耕地资源进行优化配置。综观乌海市从建市以来农业发展的得与失，过去将厂矿农业和国营农场作为农业发展的主体，但是由于改革开放带来的农工收益差距，耕地效益不高。因而需要在耕地资源上进行优化配置，将耕地进入市场运作。
(三)要尽快出台《乌海市保持耕地总量动态平衡的规定》规范性文件。明确规定任何区政府、企事业单位不得占用现有耕地。如国家重点项目、城市基础建设占用耕地必须经人大常委会批准方可征用，否则追究领导责任，并在域内复垦或新开发等量的耕地。
(四)抓好耕地宏观管理。根据国家治本之策的精神，结合乌海市人多地少、耕地后备资源不足的实际，把耕地总量动态平衡目标和将耕地保护列入各级政府、国土资源部门、农业部门目标考核实绩加以考核。凡不能保持耕地总量动态平衡的政府和部门不得评为实绩突出单位。如果占用耕地后不能及时补充，追究主要领导责任。
(五)抓好国土资源基础业务建设。由于形势的发展，乌海市在扩城建设中必然占用耕地，这就要求国土资源部门切实加强地籍管理、土地利用规划、耕地保护、土地供给、土地权属管理的力度，从而使乌海市十分有限的耕地资源得到平衡，同时加大违法案件的查处力度。
(六)坚持走土地集约化利用的道路。城市建设用地要坚持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城区存量土地潜力，提高土地利用集约率，促进旧城改造，严格控制城市外延扩张。严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制，依法强化土地市场管理，防止以各种园区名义占地圈地，浪费土地，在建设占用耕地规模增加的情况下要确保实现补充建设占用耕地，做到平衡有余。
(七)加大清理城市闲置土地力度。城市闲置土地管理一直是土地管理中的薄弱环节，土地征而不用、低效利用现象时有发生，因管理疏漏致使国有土地流失，违法建筑滋生蔓延问题普遍存在。致使土地开发利用粗放、浪费严重。应加大对城市闲置土地的全面清理，加快对抵押和司法冻结的闲置土地的处置力度，实施对城市建设用地和耕地的双向储备，实现对建设用地和耕地保护的双重控制，实现各类用地的总量平衡，为形成土地资源利用和管理的良好局而提供保障。
(八)管理盘活城镇存量土地。要培育和完善土地市场，完善市场机制，健全市场规则，加强市场管理，建立统一、开放、竞争、有序的土地市场体系，进一步发挥市场对耕地资源配置的基础性作用。逐步将耕地向种植能力集中，连片开发，提高耕地产出效率，从今以后，凡耕地占用经人大批准后全部进入市场以挂牌、招标、拍卖有偿出让。同时将此项资金专项用于今后耕地后备资源的开发，实现耕地总量动态平衡。
(九)加大对违法占用耕地案件的查处力度。要公开曝光，打击违法用地者，震慑一方，教育一片，从根本上保持全市耕地总量动态平衡。
关键词：经济管理 农用地 耕地 城市化 保护
近年来，乌海市委、市政府坚持科学发展观，统筹协调城乡发展，在推进城乡一体化、构建和谐社会、正确处理城市发展和耕地保护关系方而作了一些有益尝试，为促进乌海市可持续发展奠定了基础。
一、乌海市土地资源赋存情况
截至2004年底，乌海市拥有土地面积1754km2，其中农用地面积139961.39km2，占全市总土地面积的83.7％；建设用地面积15628.72km2，占全市总土地面积的9.35％；未利用地面积为11646.38km2，占全市土地总面积6.95％；全市土地利用率93.06％，土地单位面积产值405万元/km2。
乌海市土地资源情况总体上已进入紧张时期，耕地资源十分有限，人地矛盾已經凸现出来。全市耕地总量为7820.21km2，人均仅0.2km2(约0.30.3亩)，低于全国人均1.43市和世界粮农组织的0.8亩耕地警戒线，域内耕地人口负荷超载。随着城乡一体化的推进，城市人口的骤增，人地矛盾愈来愈突出，耕地保护任重而道远。
二、乌海市耕地保护面临的严峻形势
乌海市城市化水平已达到89％，土地资源保护，特别是耕地保护工作十分严峻，集中表现在以下四个方面：
(一)扩城建设占用一定数量耕地。海勃湾黄河水利枢纽工程必将淹没一定数量耕地，新建的乌海市滨河区主要集中在沿黄河两岸的农用地上，新城区的配套建设必定会占用其中的一些耕地。海勃湾黄河水利枢纽工程一旦开工建设，终将有一定数量的耕地被水吞噬。
(二)全市耕地总体质量低。域内绝大多数耕地集中在黄河一、二级冲积阶地，虽然提水灌溉十分便利，但灌排系统不畅，耕地开始不同程度盐渍化。这些耕地均系上世纪60年代突击开发出来的，盐碱化耕地逐年增加。若不及时加以科学治理，良田渐将变成盐渍地。
(三)耕地近挖荒不容忽视。乌海市的农业用地主要来自上世纪60年代厂矿开垦的蔬菜基地，改革开放后，由于工农业收益的差距，加之水利设施的老化，使许多厂矿耕地撂荒。这就增加了保持全市耕地总量动态平衡工作的难度。
(四)乌海市沙漠化程度严重。据测乌兰布和沙漠每年以4～7米的速度向市区逼近，乌兰布和、毛乌素、库布其三大沙漠包围下的乌海，正在经受着沙漠化的灾害。
三、乌海市土地资源保护工作的成效
乌海市委、市政府面对全市严峻的土地资源保护：亡作形势，始终把正确处理城市发展和耕地保护之间的关系作为贯穿一切工作的准则，坚持开源与节流并举，保证社会经济发展需求，加大管理保护力度，使全市土地资源特别是耕地保护工作落到实处。
(一)严格实行土地用途管制，全面实施土地利用规划。耕地保护的主要途径是实施土地用途管制，其中心环节是严格控制农用地转为建设用地。在建设用地审批工作中，乌海市国土资源局坚持以自治区人民政府批准的土地利用总俦规划为依据，对不符合规划的一般建设项目，不予审查报批；对基础设施、能源、交通和涉及国计民生的重点项目，按照规定程序对规划进行适当调整。
(二)加大土地开发复垦整理力度，做好基本农田保护区调整划定工作。为了解决城市扩展占用耕地问题，实现建设占用耕地占补平衡的目标，乌海市加大了土地开发复垦整理工作力度，国土资源部门专门编制了(乌海市土地开发复垦整理规划)，使全市土地开发整理工作有了科学依据。2004年在海南区巴音陶亥乡实施了千亩盐碱地土地复垦工程，通过项目区工程建设使上世纪70年代优质耕地得到恢复。2005年又争取到国家和自治区投资的土地复垦整理项目600万元，将使弃地的矿山用地和中低产田得到开发整理，扩大全市耕地保有面积，实现总量动态平衡有余，2000年至今，乌海市每年开展一次基本农田调整划定工作，经努力，基本农田保护率达到84.69％，高出法定80％的保护率4.69个百分点，建立了区、乡、村三级备案制度，实行行政首长负责制，引入领导干部实绩考核。
(三)集约节利用土地资源，确立城市土地经营理念。从2002年开始，乌海市凡经营性用地一律进入有形市场实行招拍挂有偿阳光出让。市政府先后制定了《乌海市土地收购储备管理办法》和《乌海市年地租征收管理办法)两个规范性文件，实现了市政府全面垄断土地一级市场的目的，土地资产经营在旧城改造、新区开发、国企改制、都市工业发展中充分发挥作用，取得了显著的经济和社会效益。2002年至今，全市共有偿出让国有土地142宗，面积3707亩，实现土地收益45572万元，收储城市土地14宗，面积1641亩，促进了城市土地资源的优化配置，盘活了城市存量土地，为城市发展聚积了巨笔资金。
四、对正确处理城市发展和耕地保护关系的深层次思考
实施可持续发展战略和建设节约型社会必须牢固树立经营城市土地资产理念，改变土地资源管理方式。正确处理好城市发展和耕地保护关系不仅是一个重大的理论课题，也是一个重大的实践问题，值得深思。
(一)耕地必须讲求经济效益。乌海市今后一段时期内必须依靠科技进步和效益提高来带动耕地总量动态平衡。一是不断总结和探索耕地管理和用途管制改革的新经验、新思路和富有开拓性的政策措施；二是搞好土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，在城市建设的过程中必须保持耕地的总员平衡。必须加大土地复垦的力度，使废弃地变为耕地，从而增加耕地总员。
(二)对耕地资源进行优化配置。综观乌海市从建市以来农业发展的得与失，过去将厂矿农业和国营农场作为农业发展的主体，但是由于改革开放带来的农工收益差距，耕地效益不高。因而需要在耕地资源上进行优化配置，将耕地进入市场运作。
(三)要尽快出台《乌海市保持耕地总量动态平衡的规定》规范性文件。明确规定任何区政府、企事业单位不得占用现有耕地。如国家重点项目、城市基础建设占用耕地必须经人大常委会批准方可征用，否则追究领导责任，并在域内复垦或新开发等量的耕地。
(四)抓好耕地宏观管理。根据国家治本之策的精神，结合乌海市人多地少、耕地后备资源不足的实际，把耕地总量动态平衡目标和将耕地保护列入各级政府、国土资源部门、农业部门目标考核实绩加以考核。凡不能保持耕地总量动态平衡的政府和部门不得评为实绩突出单位。如果占用耕地后不能及时补充，追究主要领导责任。
(五)抓好国土资源基础业务建设。由于形势的发展，乌海市在扩城建设中必然占用耕地，这就要求国土资源部门切实加强地籍管理、土地利用规划、耕地保护、土地供给、土地权属管理的力度，从而使乌海市十分有限的耕地资源得到平衡，同时加大违法案件的查处力度。
(六)坚持走土地集约化利用的道路。城市建设用地要坚持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城区存量土地潜力，提高土地利用集约率，促进旧城改造，严格控制城市外延扩张。严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制，依法强化土地市场管理，防止以各种园区名义占地圈地，浪费土地，在建设占用耕地规模增加的情况下要确保实现补充建设占用耕地，做到平衡有余。
(七)加大清理城市闲置土地力度。城市闲置土地管理一直是土地管理中的薄弱环节，土地征而不用、低效利用现象时有发生，因管理疏漏致使国有土地流失，违法建筑滋生蔓延问题普遍存在。致使土地开发利用粗放、浪费严重。应加大对城市闲置土地的全面清理，加快对抵押和司法冻结的闲置土地的处置力度，实施对城市建设用地和耕地的双向储备，实现对建设用地和耕地保护的双重控制，实现各类用地的总量平衡，为形成土地资源利用和管理的良好局而提供保障。
(八)管理盘活城镇存量土地。要培育和完善土地市场，完善市场机制，健全市场规则，加强市场管理，建立统一、开放、竞争、有序的土地市场体系，进一步发挥市场对耕地资源配置的基础性作用。逐步将耕地向种植能力集中，连片开发，提高耕地产出效率，从今以后，凡耕地占用经人大批准后全部进入市场以挂牌、招标、拍卖有偿出让。同时将此项资金专项用于今后耕地后备资源的开发，实现耕地总量动态平衡。
(九)加大对违法占用耕地案件的查处力度。要公开曝光，打击违法用地者，震慑一方，教育一片，从根本上保持全市耕地总量动态平衡。