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现有的关于中国金融制度变迁的文献对金融产权的结构与变迁给予了充分关注。但从制度存量观察，非国有金融安排起的作用是非常有限的。我们有必要扩展观察的视角，在更大的范围内观察并总结金融改革的经验教训。国家在制度变迁中的主导或引导作用是最关键的，其效用函数的结构和变动具有关键的意义，分析国家在金融方面的效用函数的结构与变动成为一条解释金融制度的变迁的关键线索。本文提出了一个扩展性的金融方面的国家效用函数，并以信贷资金管理体制的变迁为例分析了国家效用函数的结构及其变动，从而预示了一轮金融改革的突破口。同时表明，与其说是国家“自上而下”地设计或创造了制度变迁，不如说是国家引导了中国的制度变迁，制度存量在很大程度上是下层结构对国家选择的制度创新空间产生的制度不均衡的回应。