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摘 要：《公务员法》是对我国人事管理制度进行的基础性立法，是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的综合性法律，其中有很多地方触及公务员制度的关键问题。作为第一部公务员制度的立法，该法有很多里程碑式的创新；但也有一些不足值得我们商榷。本文就将重点关注一下学术界对于新《公务员法》的争议问题。
关键词：公务员法：公务员：争议问题
《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）已于2006年1月1日起实施。它是我国建国50年以来第一部属于干部人事管理总章程性质的综合性法律，是干部人事管理科学化、民主化、法制化的里程碑，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设具有重大的意义。新《公务员法》一方面以《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）为基础，保证了制度的连续性和稳定性；另一方面，又吸收了我国近年来干部人事管理制度改革中的新鲜经验，对我国的干部人事制度进行了全方位，多层次的完善与创新。但我们也应意识到《公务员法》在取得了很大进步的同时还有一些缺陷有待完善。本文就将重点关注一下学术界对于新《公务员法》的争议问题。
一、关于公务员范围的争议
《公务员条例》规定，国家公务员的概念是“各级国家行政机关中，除工勤人员以外的工作人员。”据此，“国家公务员”仅限于国家行政系统，是与“法官”、“检察官”等并列的一个概念。《公务员法》在公务员范围界定上作了重大调整，以“公务员”取代“国家公务员”提法。首次明确了列入公务员范围必须同时具备三方面条件：即依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。据此，公务员范围大为扩张。《公务员法》如此规定主要是考虑到我国的政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的实际需要。对于这一规定，学术界产生了争论。
有少数学者认为：“这种对公务员范围的新界定符合我国的政治体制和基本国情，体现了党管干部的总体要求，有利于公务员队伍的统一管理，有利于各类机关之间干部的交流使用。基于这种界定，我国公务员制度不像西方公务员制度那样搞‘两官分途’，这也是我国公务员制度的一大特色。”［1］但更多的学者却持有相反的观点，以北大姜明安教授为首的大多数学者认为：“对完全不同性质的公职人员，无论是考任、委任、聘任职人员，还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官，无论是国家机关工作人员，还是政党、社会团体的工作人员，均适用同样的法律、同样的制度。显然，这不符合规范管理、科学管理的原则，而是将计划经济时代的‘大一统’干部管理模式法制化。”［2］
笔者认为，《公务员法》规定的公务员范围有两点值得思考。一是将党务、政协机关的工作人员纳入公务员的范围。二是将法官、检察官纳入公务员的范围。
（一）笔者赞同将党、政协机关的工作人员纳入公务员的范围。第一、《公务员法》做出这一规定也主要是考虑到我国政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的现实需要。因为党务、政协机关都是我国政治制度中不可缺少的主体，它们都在不同程度上履行着公共职能，参与公共事务的决策和执行。将它们的工作人员排除在公务员的范围之外，不能体现我国现有政治制度的安排初衷。第二、党务、政协机关与国家机关一样，一直以来都使用国家核定的行政编制，由国家财政支付工资。如它们的工作人员被排除于公务员的范围之外，就必须对这些人员的待遇等问题另行制定专门的法律，浪费了我国有限的立法资源。第三、在我国的政治实践中，全国各地普遍存在党务机关人员与国家机关人员重合的现象，即“两套牌子，一套人马”。如将党务机关工作人员排除出公务员范围，不利于“党管干部”原则的实现和不同机关之间的人员交流使用。
（二）笔者不赞同将法官、检察官纳入公务员的范围。理由为：第一、法官、检察官不同于上面所提到的党务、政协机关的工作人员，他们的工作性质方面完全不同。党政机关的工作人员在执行公务的过程中，必须遵循下级服从上级的原则，以保证“政令畅通”。而法官、检察官作为国家公权力的行使者，他们在处理案件的过程中应本着公平、正义的原则，依据法律去处理案件，而绝不能完全服从上级的指示或命令。不然必将会强化我国现行司法管理体制中根深蒂固的行政化色彩，与司法独立的理念相冲突。使人们更注重“法官”中的“官”，而不是“法”，并将初步树立的司法理念和微薄的司法改革成果一洗而空。［3］第二、现有的《法官法》、《检察官法》对于法官、检察官的各种权利、义务作了比较完善的规定。而《公务员法》现在又要将法官、检察官纳入公务员的范围，必然导致两种法之间的矛盾和冲突。对于这一问题，虽然我们可以通过采取修改旧有《法官法》、《检察官法》的方式进行处理。但问题在于，对于法律的修改应建立在广泛调查和论证的基础之上，建立在法制建设需要的基础之上。但在这些方面《公务员法》恰恰否定了《法官法》、《检察官法》最有价值的立法精髓。如“司法公正所需要的司法官独立，会因人事行政部门对司法官生计与前途命运的扼喉之势而进一步弱化。”［4］
综上所述，笔者认为将党、政机关的工作人员纳入公务员的范围是我国当前政治上的需要。而司法官、特别是法官，只有有别于公务员，才能突出其职业的特殊性，保证其独立地位进而促进司法机关的独立，并最终促使我国成为现代化的法制国家。
二、关于财产申报制度的争议
建立公务员的廉政监督机制是《公务员法》的一个重要的立法目的，该法的第一条就有“建立高素质的公务员队伍，促进勤政廉洁，提高工作效能”的规定。但纵观《公务员法》全文，却未见新的廉政措施的出台，特别是“财产申报制度”没有进入《公务员法》，这不能不说是《公务员法》的一大缺陷。对于这本应毫无置疑的问题，学界中却有另一种声音。有的学者认为，“财产申报制度”的建立对于官员的隐私权是一种侵犯。笔者在此不敢苟同，主要理由如下：
（一）恩格斯在于彼德拉普罗夫的论战中，曾经提出一种观点：“个人隐私一般应受到保护，但当个人隐私甚至阴私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的隐私就已经不是一般意义上的私事，而从属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”［5］从恩格斯的这段论述来看，由于政府官员尤其是中高级官员的隐私已成为最重要的公共利益的一部分，并成为公民的民主权利（特别是知情权）所指向的对象，因此他们的隐私权应受到一定的限制。
（二）政府官员的隐私权受到限制，从利益保护的角度讲也是公平的。第一、公民个人有选择或不选择成为官员的自由。在社会现实中几乎不会有人是被迫走上领导岗位的，如果一个人不愿成为人民关注的焦点，最好也不要涉足政坛。第二、这种放弃也会有回报的。放弃部分隐私保护对于官员来说是属于不利的一面，但他也会得到充分的利益回报。如社会的普遍尊重、个人成就感、优厚的物质回报等。
三、关于考核问题的争议
《公务员法》的第五章规定了公务员的考核中增加了“廉”的规定；考核包括平时考核和定期考核（即年度考核）；定期考核的结果应以书面形式通知公务员本人；定期考核的等次先由主管领导听取群众意见后提出考核等次建议，再由本机关负责人或授权的考核委员会确定；定期考核的结果作为调整公务员职位、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。该法第74条第四款还规定，公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。
通过以上的法律规定，可以看到考核制度与公务员的个人利益是息息相关的，如何保障公务员平等、客观、公正的接受考核也就成为极为重要的问题。与外国普遍重视考核制度的构建（如有的国家制定专门的《工作考绩法》）相比，我国《公务员法》的相关规定显现出了考核方式方法上规定过于笼统；不利考核结果的无救济两个问题。
（一）考核方式方法的笼统、模糊、不公开，难以杜绝“暗箱操作”的问题。我国许多政府部门、人事部门对公务员的绩效考核都是在不公开的情况下进行的，这样的考核结果容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称，造成考核结果的失真。［6］考核往往异化成“走过场”“比人缘”甚至成为考核主管的一种“领导艺术”，用以平衡各方利益，这干扰了考核的公正性。鉴于此，笔者认为我们可进行如下的改进：第一、实行公开考核。要做到公开考核首先要在制度建设上建立、健全公示制度，如建立“电子题库”“电子成绩库”等网络公开方式已备机关内外的监督。第二、建立标准化的考核指标体系。首先要考虑到《公务员法》对于公务员的分类，根据综合管理类、行政执法类、专业技术类之间的本质区别确立不同的考核标准。其次要建立科学合理的考核标准和体系，例如对工作能力的考核可细化为文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验等方面，从而进行细致考察。在此我们可以借鉴西方的一些经验，例如日本的考核有四个方面：工作、性格、能力、适应力，每一项都有细化的指标。［7］这样有利于使考核标准化，科学化，减少人为因素的影响。
（二）《公务员法》对不利考核结果的救济方面，没有作规定，使公务员处于“有冤不能鸣”的境地。可以说《公务员法》第36条的规定还不如《暂行条例》的规定，这不能不说是新法的一大退步。［8］笔者此处建议对第36条第2款进行修改，增加听取公务员本人陈述、申辩的程序、引入听证制度，如公务员对考核结果仍有异议，可以按照有关规定申请复核。
四、关于公务员诉求的争议
《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的人事处理不服，可以向原处理机关申请复核，或者向同级公务员主管部门或做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，或不经复核直接提起申诉。”这一规定可以被视为《行政诉讼法》规定的人民法院不受理行政工作人员对于奖惩等内部行政行为提起诉讼的延续。［9］唯一有所不同的地方就是在《公务员法》第100条规定了，对聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以向人事仲裁委员会申请仲裁，对于仲裁裁决不服的，还可以向人民法院提起诉讼。笔者认为这只是局限于民事领域中合同方面的诉权，反映出我国公务员缺乏行政领域诉权的问题。
笔者认为之所以没有在最终的法律文本中赋予公务员提起行政诉讼的权力，可能是受到了“内部行政行为不可诉”的理论依据即“特别权利义务关系”的影响。该理论最早是由德国著名公法学者Paul Laband提出的，并以此说明官吏对于国家的服勤务关系。“他认为，官吏与国家之间是基于双方合意而形成的一种具有公法性质的契约：国家必须表明愿意接受特定之人为其服务，而官员也应表明同意加入这种勤务关系。根据这一契约，官吏产生特别的服从、忠诚等义务，国家则负有保护和支持所约定的薪俸义务。于是，行政主体拥有权利与行政相对人自愿加入便构成了特别权利义务关系的基本要素和特征。”［10］虽然这一理论因与人权保障的时代潮流相违背而受到修正和发展，但是从新法的条文来看，我国仍认同这一原理。笔者在此建议立法者应尽快规定公务员享有提起行政诉讼的权利，理由如下：
（一）到了20世纪，随着“人权保障的时代”的来临，“特别权利义务关系”这一理论本身就受到了越来越多的学者的质疑。即便是在他的发源国德国，这种理论也随着德国联邦宪法法院于1972年3月14日公布的一起具有划时代意义的刑事司法判决而逐渐走向消亡。［11］虽然很多公法学者为了保留这一理论而提出了区分特别权利义务关系的设想，但无论是“基础关系”与“管理关系”的分类，还是“重要性关系”和“非重要性关系”的分类，都由于缺乏统一明确的标准而不具有可操作性。现在，德国法院对行政机关产生、变更、消灭以及影响特别权利的行为，以及行政处分，均有审查权。而在英美法系国家由于自始就没有这一理论，对于公务员引起的诉讼，法院都有管辖权。可见此理论在全世界范围内最终走向消亡的命运是不可避免的。
（二）从实践意义上讲，申诉控告制度不能很好的保护公务员的权利。据不完全统计，自申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉案件287起，其中撤销或建议撤销原处理决定的占20%。［12］这与我国目前公务员600多万的总数相比，说明公务员很少选择申诉控告制度的途径来寻求救济。原因很简单：第一、申诉控告制度是一种体制内的解决纠纷的方式，它在法律层面上还没有被广大公务员所认可。第二、申诉控告制度具有一定程度“民告官”的性质，而在我国，由于长期受官本位思想的影响，还由于缺少权利本位的法律文化，从而使一些公务员在遭受侵害时不敢提出申诉控告。第三、有些行政机关对公务员提起的申诉控告常常是通过做思想工作，私下解决。这些原因使得我国现有的申诉控告制度起不到它应有的效果。鉴于以上我国申诉控告制度的这些缺陷，我国应尽快着手给予公务员提起行政诉讼的权利，以切实保障公务员的合法权益。
（三）由于行政工作人员具有公务员和公民的双重身份，出于行政自身的需要，对他们的一部分民事权利给以限制是有必要的，但这种限制不应当剥夺行政人员的宪法性质的权利。《世界人权宣言》第8条规定，任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。这就是诉权，也被称为第一人权。由于我国也是《世界人权宣言》的签约国，且我国承认国际法是我国正式的法律渊源，本着“国际法优先于国内法”的原则，我国也应对于公民的诉权予以首要的保护。因此行政诉讼法剥夺公务员诉权的规定违反基本法律原则的。
综上所述，笔者认为，相对于公务员的实体权利而言，诉权是公务员的一项程序性的权利。但不可否认它是实现实体权利的最终保障。任何人的法定权利都应当是能得到司法保障的权利，“司法是社会正义的最后一道防线，没有诉求的救济权是残缺的救济权。”［13］鉴于《公务员法》已规定了聘任制公务员诉求的权利，我国应尽快建立完善、全面的公务员权利保障的司法救济制度。
五、结语
《公务员法》作为我国第一部干部人事管理的法律，为建立适应我国基本国情、具有中国特色的公务员法律体系奠定了基础。但随着我国政治体制改革和依法治国理念的不断深入，后续任务依然繁重，需要一系列相关行政法规和规章的出台，以使我国的公务员制度更加规范、合理。
参考文献：
［1］参见黄升任等：《〈中华人民共和国公务员法〉评析》，《广西教育学院学报》，2006年第3期。参见孙学民等：《〈公务员法〉对于干部人事管理制度的完善与创新》，《党政干部学刊》，2006年第2期。
［2］姜明安：《重视制度设计，保障〈公务员法〉立法目的的实现》，《华东政法学院学报》，2005年第2期。
［3］姬亚平：《质疑〈公务员法〉中的八大问题》，《法学》，2005年第7期。
［4］葛洪义、刘治斌、李燕：《法官、检察官不可纳入“国家公务员”——对〈公务员法〉起草中一个问题的几点意见》，《法学》，2003年第6期。
［5］［德］马克思、恩格斯著：《马克思恩格斯选集》第18卷，北京人民出版社1971年版，第591页。
［6］姜晓萍，马凯利：《我国公务员绩效考核的困境及其对策分析》，《社会科学研究》，2005年第5期。
［7］杨庆东、蒋玉林等著：《中西方公务员制度比较》，云南大学出版社2003年版，第119页。
［8］参见《中华人民共和国公务员法》第36条和《国家公务员暂行条例》第25条。
［9］参见《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三项之规定。
［10］转引自杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第165页。
［11］具体案情可参见于安著：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第34-36页。
［12］干部人事制度的重大改革，国家公务员制度的十年综述，中国网http://china.org.cn。
［13］吴义太、石维斌、潘世钦：《我国公务员法若干问题探讨》，《行政与法》2006年第8期。
关键词：公务员法：公务员：争议问题
《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）已于2006年1月1日起实施。它是我国建国50年以来第一部属于干部人事管理总章程性质的综合性法律，是干部人事管理科学化、民主化、法制化的里程碑，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设具有重大的意义。新《公务员法》一方面以《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）为基础，保证了制度的连续性和稳定性；另一方面，又吸收了我国近年来干部人事管理制度改革中的新鲜经验，对我国的干部人事制度进行了全方位，多层次的完善与创新。但我们也应意识到《公务员法》在取得了很大进步的同时还有一些缺陷有待完善。本文就将重点关注一下学术界对于新《公务员法》的争议问题。
一、关于公务员范围的争议
《公务员条例》规定，国家公务员的概念是“各级国家行政机关中，除工勤人员以外的工作人员。”据此，“国家公务员”仅限于国家行政系统，是与“法官”、“检察官”等并列的一个概念。《公务员法》在公务员范围界定上作了重大调整，以“公务员”取代“国家公务员”提法。首次明确了列入公务员范围必须同时具备三方面条件：即依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。据此，公务员范围大为扩张。《公务员法》如此规定主要是考虑到我国的政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的实际需要。对于这一规定，学术界产生了争论。
有少数学者认为：“这种对公务员范围的新界定符合我国的政治体制和基本国情，体现了党管干部的总体要求，有利于公务员队伍的统一管理，有利于各类机关之间干部的交流使用。基于这种界定，我国公务员制度不像西方公务员制度那样搞‘两官分途’，这也是我国公务员制度的一大特色。”［1］但更多的学者却持有相反的观点，以北大姜明安教授为首的大多数学者认为：“对完全不同性质的公职人员，无论是考任、委任、聘任职人员，还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官，无论是国家机关工作人员，还是政党、社会团体的工作人员，均适用同样的法律、同样的制度。显然，这不符合规范管理、科学管理的原则，而是将计划经济时代的‘大一统’干部管理模式法制化。”［2］
笔者认为，《公务员法》规定的公务员范围有两点值得思考。一是将党务、政协机关的工作人员纳入公务员的范围。二是将法官、检察官纳入公务员的范围。
（一）笔者赞同将党、政协机关的工作人员纳入公务员的范围。第一、《公务员法》做出这一规定也主要是考虑到我国政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的现实需要。因为党务、政协机关都是我国政治制度中不可缺少的主体，它们都在不同程度上履行着公共职能，参与公共事务的决策和执行。将它们的工作人员排除在公务员的范围之外，不能体现我国现有政治制度的安排初衷。第二、党务、政协机关与国家机关一样，一直以来都使用国家核定的行政编制，由国家财政支付工资。如它们的工作人员被排除于公务员的范围之外，就必须对这些人员的待遇等问题另行制定专门的法律，浪费了我国有限的立法资源。第三、在我国的政治实践中，全国各地普遍存在党务机关人员与国家机关人员重合的现象，即“两套牌子，一套人马”。如将党务机关工作人员排除出公务员范围，不利于“党管干部”原则的实现和不同机关之间的人员交流使用。
（二）笔者不赞同将法官、检察官纳入公务员的范围。理由为：第一、法官、检察官不同于上面所提到的党务、政协机关的工作人员，他们的工作性质方面完全不同。党政机关的工作人员在执行公务的过程中，必须遵循下级服从上级的原则，以保证“政令畅通”。而法官、检察官作为国家公权力的行使者，他们在处理案件的过程中应本着公平、正义的原则，依据法律去处理案件，而绝不能完全服从上级的指示或命令。不然必将会强化我国现行司法管理体制中根深蒂固的行政化色彩，与司法独立的理念相冲突。使人们更注重“法官”中的“官”，而不是“法”，并将初步树立的司法理念和微薄的司法改革成果一洗而空。［3］第二、现有的《法官法》、《检察官法》对于法官、检察官的各种权利、义务作了比较完善的规定。而《公务员法》现在又要将法官、检察官纳入公务员的范围，必然导致两种法之间的矛盾和冲突。对于这一问题，虽然我们可以通过采取修改旧有《法官法》、《检察官法》的方式进行处理。但问题在于，对于法律的修改应建立在广泛调查和论证的基础之上，建立在法制建设需要的基础之上。但在这些方面《公务员法》恰恰否定了《法官法》、《检察官法》最有价值的立法精髓。如“司法公正所需要的司法官独立，会因人事行政部门对司法官生计与前途命运的扼喉之势而进一步弱化。”［4］
综上所述，笔者认为将党、政机关的工作人员纳入公务员的范围是我国当前政治上的需要。而司法官、特别是法官，只有有别于公务员，才能突出其职业的特殊性，保证其独立地位进而促进司法机关的独立，并最终促使我国成为现代化的法制国家。
二、关于财产申报制度的争议
建立公务员的廉政监督机制是《公务员法》的一个重要的立法目的，该法的第一条就有“建立高素质的公务员队伍，促进勤政廉洁，提高工作效能”的规定。但纵观《公务员法》全文，却未见新的廉政措施的出台，特别是“财产申报制度”没有进入《公务员法》，这不能不说是《公务员法》的一大缺陷。对于这本应毫无置疑的问题，学界中却有另一种声音。有的学者认为，“财产申报制度”的建立对于官员的隐私权是一种侵犯。笔者在此不敢苟同，主要理由如下：
（一）恩格斯在于彼德拉普罗夫的论战中，曾经提出一种观点：“个人隐私一般应受到保护，但当个人隐私甚至阴私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的隐私就已经不是一般意义上的私事，而从属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”［5］从恩格斯的这段论述来看，由于政府官员尤其是中高级官员的隐私已成为最重要的公共利益的一部分，并成为公民的民主权利（特别是知情权）所指向的对象，因此他们的隐私权应受到一定的限制。
（二）政府官员的隐私权受到限制，从利益保护的角度讲也是公平的。第一、公民个人有选择或不选择成为官员的自由。在社会现实中几乎不会有人是被迫走上领导岗位的，如果一个人不愿成为人民关注的焦点，最好也不要涉足政坛。第二、这种放弃也会有回报的。放弃部分隐私保护对于官员来说是属于不利的一面，但他也会得到充分的利益回报。如社会的普遍尊重、个人成就感、优厚的物质回报等。
三、关于考核问题的争议
《公务员法》的第五章规定了公务员的考核中增加了“廉”的规定；考核包括平时考核和定期考核（即年度考核）；定期考核的结果应以书面形式通知公务员本人；定期考核的等次先由主管领导听取群众意见后提出考核等次建议，再由本机关负责人或授权的考核委员会确定；定期考核的结果作为调整公务员职位、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。该法第74条第四款还规定，公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。
通过以上的法律规定，可以看到考核制度与公务员的个人利益是息息相关的，如何保障公务员平等、客观、公正的接受考核也就成为极为重要的问题。与外国普遍重视考核制度的构建（如有的国家制定专门的《工作考绩法》）相比，我国《公务员法》的相关规定显现出了考核方式方法上规定过于笼统；不利考核结果的无救济两个问题。
（一）考核方式方法的笼统、模糊、不公开，难以杜绝“暗箱操作”的问题。我国许多政府部门、人事部门对公务员的绩效考核都是在不公开的情况下进行的，这样的考核结果容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称，造成考核结果的失真。［6］考核往往异化成“走过场”“比人缘”甚至成为考核主管的一种“领导艺术”，用以平衡各方利益，这干扰了考核的公正性。鉴于此，笔者认为我们可进行如下的改进：第一、实行公开考核。要做到公开考核首先要在制度建设上建立、健全公示制度，如建立“电子题库”“电子成绩库”等网络公开方式已备机关内外的监督。第二、建立标准化的考核指标体系。首先要考虑到《公务员法》对于公务员的分类，根据综合管理类、行政执法类、专业技术类之间的本质区别确立不同的考核标准。其次要建立科学合理的考核标准和体系，例如对工作能力的考核可细化为文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验等方面，从而进行细致考察。在此我们可以借鉴西方的一些经验，例如日本的考核有四个方面：工作、性格、能力、适应力，每一项都有细化的指标。［7］这样有利于使考核标准化，科学化，减少人为因素的影响。
（二）《公务员法》对不利考核结果的救济方面，没有作规定，使公务员处于“有冤不能鸣”的境地。可以说《公务员法》第36条的规定还不如《暂行条例》的规定，这不能不说是新法的一大退步。［8］笔者此处建议对第36条第2款进行修改，增加听取公务员本人陈述、申辩的程序、引入听证制度，如公务员对考核结果仍有异议，可以按照有关规定申请复核。
四、关于公务员诉求的争议
《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的人事处理不服，可以向原处理机关申请复核，或者向同级公务员主管部门或做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，或不经复核直接提起申诉。”这一规定可以被视为《行政诉讼法》规定的人民法院不受理行政工作人员对于奖惩等内部行政行为提起诉讼的延续。［9］唯一有所不同的地方就是在《公务员法》第100条规定了，对聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以向人事仲裁委员会申请仲裁，对于仲裁裁决不服的，还可以向人民法院提起诉讼。笔者认为这只是局限于民事领域中合同方面的诉权，反映出我国公务员缺乏行政领域诉权的问题。
笔者认为之所以没有在最终的法律文本中赋予公务员提起行政诉讼的权力，可能是受到了“内部行政行为不可诉”的理论依据即“特别权利义务关系”的影响。该理论最早是由德国著名公法学者Paul Laband提出的，并以此说明官吏对于国家的服勤务关系。“他认为，官吏与国家之间是基于双方合意而形成的一种具有公法性质的契约：国家必须表明愿意接受特定之人为其服务，而官员也应表明同意加入这种勤务关系。根据这一契约，官吏产生特别的服从、忠诚等义务，国家则负有保护和支持所约定的薪俸义务。于是，行政主体拥有权利与行政相对人自愿加入便构成了特别权利义务关系的基本要素和特征。”［10］虽然这一理论因与人权保障的时代潮流相违背而受到修正和发展，但是从新法的条文来看，我国仍认同这一原理。笔者在此建议立法者应尽快规定公务员享有提起行政诉讼的权利，理由如下：
（一）到了20世纪，随着“人权保障的时代”的来临，“特别权利义务关系”这一理论本身就受到了越来越多的学者的质疑。即便是在他的发源国德国，这种理论也随着德国联邦宪法法院于1972年3月14日公布的一起具有划时代意义的刑事司法判决而逐渐走向消亡。［11］虽然很多公法学者为了保留这一理论而提出了区分特别权利义务关系的设想，但无论是“基础关系”与“管理关系”的分类，还是“重要性关系”和“非重要性关系”的分类，都由于缺乏统一明确的标准而不具有可操作性。现在，德国法院对行政机关产生、变更、消灭以及影响特别权利的行为，以及行政处分，均有审查权。而在英美法系国家由于自始就没有这一理论，对于公务员引起的诉讼，法院都有管辖权。可见此理论在全世界范围内最终走向消亡的命运是不可避免的。
（二）从实践意义上讲，申诉控告制度不能很好的保护公务员的权利。据不完全统计，自申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉案件287起，其中撤销或建议撤销原处理决定的占20%。［12］这与我国目前公务员600多万的总数相比，说明公务员很少选择申诉控告制度的途径来寻求救济。原因很简单：第一、申诉控告制度是一种体制内的解决纠纷的方式，它在法律层面上还没有被广大公务员所认可。第二、申诉控告制度具有一定程度“民告官”的性质，而在我国，由于长期受官本位思想的影响，还由于缺少权利本位的法律文化，从而使一些公务员在遭受侵害时不敢提出申诉控告。第三、有些行政机关对公务员提起的申诉控告常常是通过做思想工作，私下解决。这些原因使得我国现有的申诉控告制度起不到它应有的效果。鉴于以上我国申诉控告制度的这些缺陷，我国应尽快着手给予公务员提起行政诉讼的权利，以切实保障公务员的合法权益。
（三）由于行政工作人员具有公务员和公民的双重身份，出于行政自身的需要，对他们的一部分民事权利给以限制是有必要的，但这种限制不应当剥夺行政人员的宪法性质的权利。《世界人权宣言》第8条规定，任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。这就是诉权，也被称为第一人权。由于我国也是《世界人权宣言》的签约国，且我国承认国际法是我国正式的法律渊源，本着“国际法优先于国内法”的原则，我国也应对于公民的诉权予以首要的保护。因此行政诉讼法剥夺公务员诉权的规定违反基本法律原则的。
综上所述，笔者认为，相对于公务员的实体权利而言，诉权是公务员的一项程序性的权利。但不可否认它是实现实体权利的最终保障。任何人的法定权利都应当是能得到司法保障的权利，“司法是社会正义的最后一道防线，没有诉求的救济权是残缺的救济权。”［13］鉴于《公务员法》已规定了聘任制公务员诉求的权利，我国应尽快建立完善、全面的公务员权利保障的司法救济制度。
五、结语
《公务员法》作为我国第一部干部人事管理的法律，为建立适应我国基本国情、具有中国特色的公务员法律体系奠定了基础。但随着我国政治体制改革和依法治国理念的不断深入，后续任务依然繁重，需要一系列相关行政法规和规章的出台，以使我国的公务员制度更加规范、合理。
参考文献：
［1］参见黄升任等：《〈中华人民共和国公务员法〉评析》，《广西教育学院学报》，2006年第3期。参见孙学民等：《〈公务员法〉对于干部人事管理制度的完善与创新》，《党政干部学刊》，2006年第2期。
［2］姜明安：《重视制度设计，保障〈公务员法〉立法目的的实现》，《华东政法学院学报》，2005年第2期。
［3］姬亚平：《质疑〈公务员法〉中的八大问题》，《法学》，2005年第7期。
［4］葛洪义、刘治斌、李燕：《法官、检察官不可纳入“国家公务员”——对〈公务员法〉起草中一个问题的几点意见》，《法学》，2003年第6期。
［5］［德］马克思、恩格斯著：《马克思恩格斯选集》第18卷，北京人民出版社1971年版，第591页。
［6］姜晓萍，马凯利：《我国公务员绩效考核的困境及其对策分析》，《社会科学研究》，2005年第5期。
［7］杨庆东、蒋玉林等著：《中西方公务员制度比较》，云南大学出版社2003年版，第119页。
［8］参见《中华人民共和国公务员法》第36条和《国家公务员暂行条例》第25条。
［9］参见《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三项之规定。
［10］转引自杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第165页。
［11］具体案情可参见于安著：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第34-36页。
［12］干部人事制度的重大改革，国家公务员制度的十年综述，中国网http://china.org.cn。
［13］吴义太、石维斌、潘世钦：《我国公务员法若干问题探讨》，《行政与法》2006年第8期。