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改革开放30年来,中国城镇化发展极为迅速,2012年底我国城镇化水平已达 52.57%,城镇化的快速发展促使工业用地量快速增长。按照国外城市中心区的用地比例,工业用地一般不超过城市面积的 10%,而我国市中心区工业用地比例已经普遍大于20%。在城镇化快速发展的过程中如何提高中国工业用地集约利用整体效率,尤其是面向国家宏观管理层面的工业用地节约集约利用研究十分必要。
一、工业用地集约利用的概念
土地集约利用实质上是土地投入产出的关系,即以在土地上最少的投入获得最高产出,目的在于挖掘土地利用潜力,节约宝贵的土地资源。土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究,由David Ricardo(1772—1823)等古典政治经济学家在地租理论中首次提出,是指在一定面积的土地上,集中地投入较多的生产资料和生活劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。土地集约利用的内涵包括3个层次的内容:一是土地产出的高效化,即通过不断增加土地投入,提高土地利用率及产出率;二是土地布局和土地结构合理化,通过土地利用方式之间高效协作,使城市健康高效发展;三是土地利用效益的综合化,即追求经济、社会和生态环境效益的统一。
工业用地集约利用,即指在有限的建设用地上,通过宏观调控和科学合理布局工业用地,最大限度地提高工业用地的利用率和单位面积投入产出率,走内涵式和可持续发展道路,达到经济、社会和生态价值的最大化。
二、中国城镇化过程中的工业用地集约利用
(一)中国城镇化发展阶段及工业用地特征
新中国成立以后,中国的城镇化进程大致可分为三个阶段。
1949-1978年,城镇化缓慢发展时期。城镇化率从1949年的10.6%发展到1978年的17.8%,29年中城镇化率仅增长7.2%。严格来讲,这段时间还可以划分为两段,因为其中还包含了1958-1961年的大跃进与三年自然灾害,这期间中国经济发展严重受阻,城镇化发展几乎停滞,但因均属于计划经济时期,工业用地政策没有区别,在此不再区分。这一时期的工业用地基本是行政划拨方式取得,无偿、无限期提供给工业企业使用。由于计划优先保证国家建设用地的倾向,加之土地的使用成本过低,一定程度上造成了工业用地的浪费现象。
1978-2000年,中国城镇化快速发展阶段。我国的城镇化率从1978年的17.92%增长到2000年的36.22%,年均增长0.83%;城市数量从原来不足200座发展到600多座,小城镇达2万个;城市经济占宏观经济总量的65%以上,城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。这一时期,国家开始注重提高土地的利用效率,并尝试探索土地有偿利用,用价格机制调节土地利用结构。1990年,国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题做了明确说明。1998年全国人大通过了修订后的《土地管理法》,规定建设单位使用国家土地,应当以出让等有偿方式取得。
2001-2012年,中国城镇化高速发展阶段。城镇化率从2000年的36.22%增长到2012年的52.57%,年均增长1.36个百分点,比快速增长时期的年均高出0.53个百分点。这种高速度发展,使得人民生活水平得到大幅度提升,中国的国际地位不断升高。但是,由于中国国情与发达国家不同,人地矛盾较为突出,在高速推进城镇化的同时,也产生了一系列的问题。这一时期我国城市建设用地扩张迅速,工业用地极速发展,开发园区遍地开花,2003年国家开始对开发园区进行清理整顿。经清理整顿,截至2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万km2压缩至9949km2。到2012年7月,我国拥有国家级经济技术开发区131个,省级开发区776个,地市级开发区近千家。
(二)当前工业用地集约利用存在的问题
资源的优化配置需在一定的市场环境下进行,完善的市场价格机制能显化土地价值,实现资源的帕累托最优配置,然而在转型期,我国土地市场的发育程度较低,市场机制既不成熟也不完善,对土地利用的管制成为政府干预土地市场运行的重要公共政策,而这些公共政策的实施,势必也在一定程度上影响了我国土地资源配置和利用的效率。目前在我国工业用地的开发利用存在以下几方面的问题。
1.供地行为不规范,工业用地出让价格过低
2007年国家出台工业用地最低价标准,各地开始按照国发[2006]31号通知的要求以招拍挂方式出让工业用地,由于工业用地的特殊性,政府更期望工业用地开发后带来的GDP、税收和就业等的效益,而不是像对商业、住宅那样期待土地出让的一次性收益,开发区为招商引资及经济发展的需要,投资门槛较低,工业用地出让价格仍存在低于土地取得成本,甚至零地价、负地价的现象。据统计,2009-2013年6月我国主要城市工业用地出让价格仅增长了13.62%,而同期商业用地和住宅用地价格却分别增长了44.15%和37.86%,低廉的工业用地价格使国有土地资产流失严重。
2.地方政府招商引资项目随意占地,土地利用总体规划调整常态化
由于这类项目由政府主导,在落地过程中片面强调满足投资者要求,忽视了土地调控政策的落实,随意圈占土地,违反土地利用规划的情况时候发生,为了不影响地方经济的发展,调整土地利用规划成了最简单易行的办法,这就使得规划编制的严肃性大打折扣,土地利用总体规划流于形式。
3.工业用地规划不合理,批后监管不到位
开发区规划布局不合理,占地面积过大,由于地理区位、科技条件、市场因素和管理水平等多方面影响,这些开发区招商引资力度不强,招引不来项目,土地不能有效地盘活使用,不建设也不种植,造成撂荒。一些工业园区没有形成落后企业的退出机制,固定的工业用地出让年期阻碍了大量低效利用土地的流转,导致土地低效利用和用地指标严重不足同时存在的尴尬局面。 三、工业用地集约利用的政策建议
城市工业用地集约利用形态的促成涉及到经济、社会等多种因素。基于单个措施本身对于集约用地的正向效益,在不考虑到其它措施的协同影响的情况下提出以下建议,以期为工业用地集约用地政策的制定提供理论支持。
(一)以危机意识促进工业用地的节约集约
首先,要从国家转型发展的大势,深刻认识到土地利用在工业经济发展乃至城镇化进程中所产生的巨大影响。土地是有限而不可再生的稀缺资源,随着经济社会的迅猛发展,各种基础设施建设必然加大对土地的需求,而18亿亩耕地保有量是一条不可逾越的红线,地根紧缩是改变不了的趋势,其次,我国还处于城镇化的快速发展阶段,各类社会保障不但未实现全覆盖,而且水平也很低,土地仍然是广大农民根本保障,处在这样的背景下,农民的惜地意识更浓,征迁过程中的矛盾也更为激烈。基于以上认识,要做到工业用地节约、集约,必须有一种危机意识。
(二)科学规划,促进工业用地集中集聚
科学编制土地利用规划,明确定位。从区内现有企业的土地、能源、水和原料利用状况入手,通过引进关键链接项目,实现横向耦合、纵向闭合和区域整合,降低企业生产成本,增强综合竞争实力,实现土地资源的优化配置和合理利用。例如,开发区按照自身发展定位,对于入园的小企业统一建设标准工业厂房,对于企业规模达不到供地标准的企业,统一入驻标准工业厂房,不再单独供地。
(三)适当提高工业用地出让最低价标准
工业用地最低出让价标准制定以来,各地均按照工业用地最低价出让土地,在少数民族和欠发达地区,按照差别化土地政策,允许工业用地出让价按照最低标准的60%出让。对于利用国有未利用地进行工业建设的,可以按照最低标准的10-20%出让。地方政府为促进经济发展也不断在土地上给予企业价格优惠和政策支持,企业取得土地的成本过低导致圈地现象的发生,土地资源浪费严重。建议提高工业用地出让最低价标准,一方面土地的价值可以得到更好的体现;另一方面,较高的拿地成本也会促使企业想方设法提高土地利用集约度。
(四)探索工业用地弹性出让制度
工业用地最高出让年限为50年,在实际操作中土地出让年期制度采取最长时间控制的方式,法律规定的最高出让年限在实际操作中变成了唯一标准,忽视了不同工业企业生命周期的差异性,阻碍了大批低效用地的流转。为了提高工业用地利用效率,建议探索工业用地弹性出让制度,根据根据行业类别、用地企业年期需求的多样化、企业生命周期等因素与企业约定不同的出让年限,根据出让年限计算土地出让金,到达约定年限后企业仍需使用土地的可按新的时点价格重新出让。
(五)强化工业园区土地批后监管
强化土地批后监管,根据土地出让合同中明确的建筑容积率、建筑密度、绿地率、开发周期、投入产出等限制条件进行跟踪检查,对未达到合同约定的,要追究土地使用者的违约责任。加大对各开发园区年度考核,对批而不用、批多用少的浪费土地、粗放用地的行为坚决予以制止,按照既处理事又处理人的原则,对各类违法用地予以严肃查处。
(六)走内部挖潜之路,提高工业用地效率
继续开展开发区土地集约利用评价,在全面掌握城镇存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况的基础上,制定盘活存量土地的利用计划和实施方案。按照以用为先的原则,积极消化利用闲置土地,可考虑灵活采取限期开发、依法改变用途、安排临时使用、签订交换协议等多种途径进行盘活利用。建立园区落后企业退出机制,对于经营不善、土地利用低效企业,要及时与之协商,收回土地使用权,按时点价格重新组织出让,保持高效的土地利用。
(作者单位:长安大学土地资源管理系)
责任编辑:晓途
一、工业用地集约利用的概念
土地集约利用实质上是土地投入产出的关系,即以在土地上最少的投入获得最高产出,目的在于挖掘土地利用潜力,节约宝贵的土地资源。土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究,由David Ricardo(1772—1823)等古典政治经济学家在地租理论中首次提出,是指在一定面积的土地上,集中地投入较多的生产资料和生活劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。土地集约利用的内涵包括3个层次的内容:一是土地产出的高效化,即通过不断增加土地投入,提高土地利用率及产出率;二是土地布局和土地结构合理化,通过土地利用方式之间高效协作,使城市健康高效发展;三是土地利用效益的综合化,即追求经济、社会和生态环境效益的统一。
工业用地集约利用,即指在有限的建设用地上,通过宏观调控和科学合理布局工业用地,最大限度地提高工业用地的利用率和单位面积投入产出率,走内涵式和可持续发展道路,达到经济、社会和生态价值的最大化。
二、中国城镇化过程中的工业用地集约利用
(一)中国城镇化发展阶段及工业用地特征
新中国成立以后,中国的城镇化进程大致可分为三个阶段。
1949-1978年,城镇化缓慢发展时期。城镇化率从1949年的10.6%发展到1978年的17.8%,29年中城镇化率仅增长7.2%。严格来讲,这段时间还可以划分为两段,因为其中还包含了1958-1961年的大跃进与三年自然灾害,这期间中国经济发展严重受阻,城镇化发展几乎停滞,但因均属于计划经济时期,工业用地政策没有区别,在此不再区分。这一时期的工业用地基本是行政划拨方式取得,无偿、无限期提供给工业企业使用。由于计划优先保证国家建设用地的倾向,加之土地的使用成本过低,一定程度上造成了工业用地的浪费现象。
1978-2000年,中国城镇化快速发展阶段。我国的城镇化率从1978年的17.92%增长到2000年的36.22%,年均增长0.83%;城市数量从原来不足200座发展到600多座,小城镇达2万个;城市经济占宏观经济总量的65%以上,城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。这一时期,国家开始注重提高土地的利用效率,并尝试探索土地有偿利用,用价格机制调节土地利用结构。1990年,国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题做了明确说明。1998年全国人大通过了修订后的《土地管理法》,规定建设单位使用国家土地,应当以出让等有偿方式取得。
2001-2012年,中国城镇化高速发展阶段。城镇化率从2000年的36.22%增长到2012年的52.57%,年均增长1.36个百分点,比快速增长时期的年均高出0.53个百分点。这种高速度发展,使得人民生活水平得到大幅度提升,中国的国际地位不断升高。但是,由于中国国情与发达国家不同,人地矛盾较为突出,在高速推进城镇化的同时,也产生了一系列的问题。这一时期我国城市建设用地扩张迅速,工业用地极速发展,开发园区遍地开花,2003年国家开始对开发园区进行清理整顿。经清理整顿,截至2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万km2压缩至9949km2。到2012年7月,我国拥有国家级经济技术开发区131个,省级开发区776个,地市级开发区近千家。
(二)当前工业用地集约利用存在的问题
资源的优化配置需在一定的市场环境下进行,完善的市场价格机制能显化土地价值,实现资源的帕累托最优配置,然而在转型期,我国土地市场的发育程度较低,市场机制既不成熟也不完善,对土地利用的管制成为政府干预土地市场运行的重要公共政策,而这些公共政策的实施,势必也在一定程度上影响了我国土地资源配置和利用的效率。目前在我国工业用地的开发利用存在以下几方面的问题。
1.供地行为不规范,工业用地出让价格过低
2007年国家出台工业用地最低价标准,各地开始按照国发[2006]31号通知的要求以招拍挂方式出让工业用地,由于工业用地的特殊性,政府更期望工业用地开发后带来的GDP、税收和就业等的效益,而不是像对商业、住宅那样期待土地出让的一次性收益,开发区为招商引资及经济发展的需要,投资门槛较低,工业用地出让价格仍存在低于土地取得成本,甚至零地价、负地价的现象。据统计,2009-2013年6月我国主要城市工业用地出让价格仅增长了13.62%,而同期商业用地和住宅用地价格却分别增长了44.15%和37.86%,低廉的工业用地价格使国有土地资产流失严重。
2.地方政府招商引资项目随意占地,土地利用总体规划调整常态化
由于这类项目由政府主导,在落地过程中片面强调满足投资者要求,忽视了土地调控政策的落实,随意圈占土地,违反土地利用规划的情况时候发生,为了不影响地方经济的发展,调整土地利用规划成了最简单易行的办法,这就使得规划编制的严肃性大打折扣,土地利用总体规划流于形式。
3.工业用地规划不合理,批后监管不到位
开发区规划布局不合理,占地面积过大,由于地理区位、科技条件、市场因素和管理水平等多方面影响,这些开发区招商引资力度不强,招引不来项目,土地不能有效地盘活使用,不建设也不种植,造成撂荒。一些工业园区没有形成落后企业的退出机制,固定的工业用地出让年期阻碍了大量低效利用土地的流转,导致土地低效利用和用地指标严重不足同时存在的尴尬局面。 三、工业用地集约利用的政策建议
城市工业用地集约利用形态的促成涉及到经济、社会等多种因素。基于单个措施本身对于集约用地的正向效益,在不考虑到其它措施的协同影响的情况下提出以下建议,以期为工业用地集约用地政策的制定提供理论支持。
(一)以危机意识促进工业用地的节约集约
首先,要从国家转型发展的大势,深刻认识到土地利用在工业经济发展乃至城镇化进程中所产生的巨大影响。土地是有限而不可再生的稀缺资源,随着经济社会的迅猛发展,各种基础设施建设必然加大对土地的需求,而18亿亩耕地保有量是一条不可逾越的红线,地根紧缩是改变不了的趋势,其次,我国还处于城镇化的快速发展阶段,各类社会保障不但未实现全覆盖,而且水平也很低,土地仍然是广大农民根本保障,处在这样的背景下,农民的惜地意识更浓,征迁过程中的矛盾也更为激烈。基于以上认识,要做到工业用地节约、集约,必须有一种危机意识。
(二)科学规划,促进工业用地集中集聚
科学编制土地利用规划,明确定位。从区内现有企业的土地、能源、水和原料利用状况入手,通过引进关键链接项目,实现横向耦合、纵向闭合和区域整合,降低企业生产成本,增强综合竞争实力,实现土地资源的优化配置和合理利用。例如,开发区按照自身发展定位,对于入园的小企业统一建设标准工业厂房,对于企业规模达不到供地标准的企业,统一入驻标准工业厂房,不再单独供地。
(三)适当提高工业用地出让最低价标准
工业用地最低出让价标准制定以来,各地均按照工业用地最低价出让土地,在少数民族和欠发达地区,按照差别化土地政策,允许工业用地出让价按照最低标准的60%出让。对于利用国有未利用地进行工业建设的,可以按照最低标准的10-20%出让。地方政府为促进经济发展也不断在土地上给予企业价格优惠和政策支持,企业取得土地的成本过低导致圈地现象的发生,土地资源浪费严重。建议提高工业用地出让最低价标准,一方面土地的价值可以得到更好的体现;另一方面,较高的拿地成本也会促使企业想方设法提高土地利用集约度。
(四)探索工业用地弹性出让制度
工业用地最高出让年限为50年,在实际操作中土地出让年期制度采取最长时间控制的方式,法律规定的最高出让年限在实际操作中变成了唯一标准,忽视了不同工业企业生命周期的差异性,阻碍了大批低效用地的流转。为了提高工业用地利用效率,建议探索工业用地弹性出让制度,根据根据行业类别、用地企业年期需求的多样化、企业生命周期等因素与企业约定不同的出让年限,根据出让年限计算土地出让金,到达约定年限后企业仍需使用土地的可按新的时点价格重新出让。
(五)强化工业园区土地批后监管
强化土地批后监管,根据土地出让合同中明确的建筑容积率、建筑密度、绿地率、开发周期、投入产出等限制条件进行跟踪检查,对未达到合同约定的,要追究土地使用者的违约责任。加大对各开发园区年度考核,对批而不用、批多用少的浪费土地、粗放用地的行为坚决予以制止,按照既处理事又处理人的原则,对各类违法用地予以严肃查处。
(六)走内部挖潜之路,提高工业用地效率
继续开展开发区土地集约利用评价,在全面掌握城镇存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况的基础上,制定盘活存量土地的利用计划和实施方案。按照以用为先的原则,积极消化利用闲置土地,可考虑灵活采取限期开发、依法改变用途、安排临时使用、签订交换协议等多种途径进行盘活利用。建立园区落后企业退出机制,对于经营不善、土地利用低效企业,要及时与之协商,收回土地使用权,按时点价格重新组织出让,保持高效的土地利用。
(作者单位:长安大学土地资源管理系)
责任编辑:晓途