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摘要2003年10月,最高人民检察院出台了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》),将人民监督员制度引入检察机关办理自侦案件过程中,这是检察工作的一个重大创举。经过近六年的实践,这一制度对于加强外部监督、保障公正执法、提高案件质量等方面显示了一定成效,但仍存在一些尚待研讨的问题。本文着重对人民监督员制度的监督范围及效力进行探讨,寻求能在制度设计和实践中不断完善人民监督员制度,使这一制度不断突破自身的藩篱,逐渐走向成熟和完善。
关键词人民监督员 “五种情形” 监督效力 监督范围
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-139-02
一、试点工作概况及存在的问题
从2003年10月份开始,人民监督员制度在全国范围内全面推开。截至2009年7月份,福建省人民监督员共监督“三类案件”1073件1236人,其中不服原逮捕决定案件121件125人,拟撤销案件120件138人,拟不起诉案件832件973人;人民监督员同意检察机关原(拟)处理意见979件1121人,占全部监督案件数和人数的91.2%和90.7%;不同意检察机关原(拟)处理意见58件76人,占全部监督案件数和人数的5.4%和6.8%。经检察委员会研究和上级检察院批准,决定采纳人民监督员意见的17件19人,占人民监督员提出异议案件数和人数的29.3%和25%。人民监督员提请上一级人民检察院复核46件53人,上级检察院采纳提请复核意见35件38人。福建省人民检察院实行人民监督员制度以来,共监督“五种情形”案件4件4人。通过分析福建省检察机关几年来的试点工作,我们发现实践中存在着以下问题:
(一)“五种情形”的监督案件难以启动,人民监督员主动监督的积极性不高
根据高检院关于实行人民监督员制度的规定,人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督:1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。实践中,多数人民监督员反映,由于工作环境、职业特点的不同,对检察工作的了解不是非常深入,一时要介入案件和程序的监督,有一定的难度。而“五种情形”案件主要是关于检察人员办案过程中出现的违法违纪情形,对于人民监督员来说,缺乏主动启动监督的线索,不能有效地对“五种情形”案件进行监督。
(二)人民监督员与检察机关在认识上出现“高度一致”
从福建省检察机关启动的1073件人民监督员案件来看,人民监督员同意检察院拟作出的决定意见的比例达91.2%,这一方面说明人民检察院的案件处理绝大多数得到人民监督员的支持,另一方面可能也显露了人民监督员监督力度的不足,因为某些人民监督员可能会认为,既然最后还是由检察院决定是否接受监督意见,他们何必弄一个不同的表决意见出来,多费周折呢?最后导致人民监督员在履行职责的过程中不能形成自己独立的看法,出现随帮唱影、人云亦云的作法。
(三)人民监督员的监督意见没有确定力和强制力
关于人民监督员监督意见的效力,《规定》第25条规定:“检察长或检察委员会应当分别根据职责权限,对人民监督员的表决意见和有关业务部门的意见进行审查,必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员意见的,有关检察业务部门应当执行;检察长不同意人民监督员表决意见的,应当提请检察委员会讨论;检察委员会不同意人民监督员表决意见的,应当依法作出决定。”第26条规定:“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。”上述规定表明,人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力,实质上最终的处理决定权仍掌握在检察机关手中。该制度只是一个建议、咨询程序,人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能,也没有实体功能,不具有强制力。
二、问题产生的原因
第一,“五种情形”案件之所以未有效开展,主要有以下几个方面的原因:首先,人民监督员的监督工作处于一种被动状态,一般是出现了“三类案件”后人民监督员办公室才通知人民监督员对案件进行监督,而“五种情形”案件的监督需要人民监督员主动进行监督,因此,当人民监督员缺乏主动进行监督的意识时,“五种情形”案件就难以启动。其次,在人民监督员制度试点之初,重点规范了对“三类案件”的监督,而对于如何开展“五种情形”的监督没有一个统一的程序规范,直到2006年1月最高人民检察院才正式出台了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》。《实施规则》虽然对“五种情形”的监督程序作出了相应规定,但多属原则性的要求,缺乏可操作性,影响了人民监督员对“五种情形”的有效监督。最后,“五种情形”案件的线索来源之一是由人民监督员自行发现,但由于人民监督员多是兼职,既没有足够的时间,也缺乏足够的渠道参与对检察机关执法活动的监督,这也加大了人民监督员监督“五种情形”的难度。
第二,在人民监督员监督案件的过程中,有的监督员反映,在短短的时间内,既要听案件承办人汇报,又要看书面材料,不能把握案件的细节,难以对案件形成一个系统的认识,容易被承办人的思路左右,在进行评议的时候难免受承办人的影响。另外,由于人民监督员对法律不熟悉,缺乏专业知识,部分人民监督员认为自己是外行,怕出错,不敢监督,导致在评议的过程中不敢发表自己的意见或只是附和办案人和其他人民监督员的意见。
第三,作为新一轮的司法体制和工作机制改革,人民监督员制度是检察机关自主设计、自发推动的体制内运作模式。人民监督员的选任方式、权利义务、监督程序等都由检察机关的内部文件加以规定,人民监督员制度从一开始就不是一个独立的监督主体,其监督效力和法律地位受到先天性的限制。
三、相关建議
(一)关于监督范围
1.加强人民监督员对“五种情形”案件的监督
首先,提高检察机关及人民监督员监督“五种情形”案件的意识。对于检察机关而言,自觉提高接受监督的意识,一旦人民监督员提出监督“五种情形”案件的请求,检察机关就应及时受理、反馈、做出说明。对于人民监督员而言,应积极拓宽监督渠道,一旦发现“五种情形”的监督事由出现就应主动开展监督工作。其次,确立完备的告知制度。检察机关自行侦查案件终结前,应明确告知犯罪嫌疑人如果检察机关在办案中出现“五种情形”的,可以提交人民监督员进行监督,为维护犯罪嫌疑人合法权益拓宽了渠道,也为人民监督员加强对“五种情形”的监督创造了条件。最后,拓展和完善人民监督员的知情权。一是旁听讯(询)问制度。对于自侦案件的侦查活动,人民监督员有权旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人,通过这一渠道获取检察机关执法活动的信息。二是实行人民监督员接待日制度。每个月安排一个接待日,由人民监督员在检察机关的人民监督员办公室接待群众来访,倾听群众对检察机关自侦案件查办情况的意见。三是实行人民监督员例会制度。每季度召开一次人民监督员座谈会,由人民监督员办公室向人民监督员通报检察机关的执法办案情况,特别是自侦案件查办情况。人民监督员通过听取汇报、抽查案卷,加强对“五种情形”案件的监督。
2.人民监督员只负责事实监督不负责法律监督
我们认为,职业检察官长期从事专业刑事司法工作,容易形成思维定势,且由于专业性方面的要求,可能会造成思维观念和评判标准的偏差。人民监督员来自社会的各行各界,社会经验丰富,贴近人民群众,他们可以运用社会大众所认可的价值评判标准对案件事实做出合乎常理的判断。然而人民监督员一般为非法律专业人士,在法律运用方面很难对专业的司法人员进行监督。最好的作法是借鉴国外的陪审制度,由人民监督员负责法律事实的评判,而具体的法律适用则由具有专业知识的法律人士负责。因此,我们认为,人民监督员只对案件的事实部分进行评价和审查,对法律运用的过程则不宜介入。
(二)关于监督效力
1.通过改进人民监督员的监督程序保证监督的有效性
首先,由市院统一选任人民监督员,组建人民监督员库,由市院和各分院随机抽取人民监督员实行“下管一级”的方式组织案件监督工作,克服了同级院组织监督可能的“熟人化”问题。其次,抽取的人民监督员数量由3人增加为5人或7人,并实行异地交叉监督,每个案件既有犯罪嫌疑人住所或单位所在地的人民监督员进行监督,又有非涉案地区的人民监督员进行监督,避免了人民监督员的“属地化”。最后,人民监督员各自独立发表监督意见,每个监督员的监督意见均记录在案并提交检察长或检委会决策参考,经检察长批准同意,持不同意见的人民监督员还可以列席检察委员会,促使检察工作决策“兼听则明”。
2.通过对检察机关程序上的限制性规定保证监督的有效性
如前所述,人民监督员对检察机关的监督是不具备直接法律效力的,从《规定》的第25条及26条可知,人民监督员的监督意见只有被检察机关采纳时才具有法律约束力,否则是不具备法律效力的。因此,可以通过对检察机关作出程序上的限制性规定来进一步增强人民监督员的监督效力。建议增设检察机关不同意人民监督员监督意见的法定事由。这些事由可以包括:有证据证明人民监督员作出的监督意见存在错误、人民监督员的组成不符合规定、人民监督员违反回避规定及其他违反程序性规定可能导致不公正监督的情形。当人民监督员的监督意见与承办人的处理意见不一致时,还应该允许人民监督员列席参加检委会。
3.通过人大的个案监督保证监督的有效性
在人民监督员的监督意见没有直接法律效力的情况下,如何保障其监督的有效性呢?我们认为,可以通过人大的个案监督保障人民监督员监督意见的有效性。人民监督员对检察机关的决定有异议的,有权提请上一级检察机关复核,而人民监督员对上一级人民检察院的复核决定仍有异议的,则可以通过向同级人大常委会申请个案监督的程序,使人民监督员的监督与人大监督相衔接,通过人大个案监督的介入,提供给人民监督员一条来自检察机关外部的监督救济途径。
四、结语
人民监督员制度是检察机关进行的一次顺应司法民主化潮流的探索,表现出检察机关接受监督的自觉性。六年多的试点实践表明,人民监督员制度具有的推进诉讼民主、促进人权保障、规范执法、提高办案质量等制度价值在实践中日益凸现,正不断发展成为一项完善民众参与监督司法的法律制度。我们在总结试点工作经验的同时应进一步思考,如何完善监督程序及相关的配套制度,继续深入推进人民监督员制度的健康发展。
参考文献:
[1]龙宗智.关于人民监督员制度的几个问题探讨.人民检察.2005(8).
[2]苏力.道路通向城市——转型中国的法治.法律出版社.2004.
[3]石茂生.人民监督员制度的理性思考.河北法学.2008(3).
[4]张丽萍、马景瑞.人民监督员制度试行工作中的问题及对策.中国检察官.2006(1).
[5]项谷.人民监督员监督案件之实务研究.国家检察官学院学报.2007(1).
[6]该数据来源于福建省人民检察院人民監督员办公室。
关键词人民监督员 “五种情形” 监督效力 监督范围
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-139-02
一、试点工作概况及存在的问题
从2003年10月份开始,人民监督员制度在全国范围内全面推开。截至2009年7月份,福建省人民监督员共监督“三类案件”1073件1236人,其中不服原逮捕决定案件121件125人,拟撤销案件120件138人,拟不起诉案件832件973人;人民监督员同意检察机关原(拟)处理意见979件1121人,占全部监督案件数和人数的91.2%和90.7%;不同意检察机关原(拟)处理意见58件76人,占全部监督案件数和人数的5.4%和6.8%。经检察委员会研究和上级检察院批准,决定采纳人民监督员意见的17件19人,占人民监督员提出异议案件数和人数的29.3%和25%。人民监督员提请上一级人民检察院复核46件53人,上级检察院采纳提请复核意见35件38人。福建省人民检察院实行人民监督员制度以来,共监督“五种情形”案件4件4人。通过分析福建省检察机关几年来的试点工作,我们发现实践中存在着以下问题:
(一)“五种情形”的监督案件难以启动,人民监督员主动监督的积极性不高
根据高检院关于实行人民监督员制度的规定,人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督:1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。实践中,多数人民监督员反映,由于工作环境、职业特点的不同,对检察工作的了解不是非常深入,一时要介入案件和程序的监督,有一定的难度。而“五种情形”案件主要是关于检察人员办案过程中出现的违法违纪情形,对于人民监督员来说,缺乏主动启动监督的线索,不能有效地对“五种情形”案件进行监督。
(二)人民监督员与检察机关在认识上出现“高度一致”
从福建省检察机关启动的1073件人民监督员案件来看,人民监督员同意检察院拟作出的决定意见的比例达91.2%,这一方面说明人民检察院的案件处理绝大多数得到人民监督员的支持,另一方面可能也显露了人民监督员监督力度的不足,因为某些人民监督员可能会认为,既然最后还是由检察院决定是否接受监督意见,他们何必弄一个不同的表决意见出来,多费周折呢?最后导致人民监督员在履行职责的过程中不能形成自己独立的看法,出现随帮唱影、人云亦云的作法。
(三)人民监督员的监督意见没有确定力和强制力
关于人民监督员监督意见的效力,《规定》第25条规定:“检察长或检察委员会应当分别根据职责权限,对人民监督员的表决意见和有关业务部门的意见进行审查,必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员意见的,有关检察业务部门应当执行;检察长不同意人民监督员表决意见的,应当提请检察委员会讨论;检察委员会不同意人民监督员表决意见的,应当依法作出决定。”第26条规定:“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。”上述规定表明,人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力,实质上最终的处理决定权仍掌握在检察机关手中。该制度只是一个建议、咨询程序,人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能,也没有实体功能,不具有强制力。
二、问题产生的原因
第一,“五种情形”案件之所以未有效开展,主要有以下几个方面的原因:首先,人民监督员的监督工作处于一种被动状态,一般是出现了“三类案件”后人民监督员办公室才通知人民监督员对案件进行监督,而“五种情形”案件的监督需要人民监督员主动进行监督,因此,当人民监督员缺乏主动进行监督的意识时,“五种情形”案件就难以启动。其次,在人民监督员制度试点之初,重点规范了对“三类案件”的监督,而对于如何开展“五种情形”的监督没有一个统一的程序规范,直到2006年1月最高人民检察院才正式出台了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》。《实施规则》虽然对“五种情形”的监督程序作出了相应规定,但多属原则性的要求,缺乏可操作性,影响了人民监督员对“五种情形”的有效监督。最后,“五种情形”案件的线索来源之一是由人民监督员自行发现,但由于人民监督员多是兼职,既没有足够的时间,也缺乏足够的渠道参与对检察机关执法活动的监督,这也加大了人民监督员监督“五种情形”的难度。
第二,在人民监督员监督案件的过程中,有的监督员反映,在短短的时间内,既要听案件承办人汇报,又要看书面材料,不能把握案件的细节,难以对案件形成一个系统的认识,容易被承办人的思路左右,在进行评议的时候难免受承办人的影响。另外,由于人民监督员对法律不熟悉,缺乏专业知识,部分人民监督员认为自己是外行,怕出错,不敢监督,导致在评议的过程中不敢发表自己的意见或只是附和办案人和其他人民监督员的意见。
第三,作为新一轮的司法体制和工作机制改革,人民监督员制度是检察机关自主设计、自发推动的体制内运作模式。人民监督员的选任方式、权利义务、监督程序等都由检察机关的内部文件加以规定,人民监督员制度从一开始就不是一个独立的监督主体,其监督效力和法律地位受到先天性的限制。
三、相关建議
(一)关于监督范围
1.加强人民监督员对“五种情形”案件的监督
首先,提高检察机关及人民监督员监督“五种情形”案件的意识。对于检察机关而言,自觉提高接受监督的意识,一旦人民监督员提出监督“五种情形”案件的请求,检察机关就应及时受理、反馈、做出说明。对于人民监督员而言,应积极拓宽监督渠道,一旦发现“五种情形”的监督事由出现就应主动开展监督工作。其次,确立完备的告知制度。检察机关自行侦查案件终结前,应明确告知犯罪嫌疑人如果检察机关在办案中出现“五种情形”的,可以提交人民监督员进行监督,为维护犯罪嫌疑人合法权益拓宽了渠道,也为人民监督员加强对“五种情形”的监督创造了条件。最后,拓展和完善人民监督员的知情权。一是旁听讯(询)问制度。对于自侦案件的侦查活动,人民监督员有权旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人,通过这一渠道获取检察机关执法活动的信息。二是实行人民监督员接待日制度。每个月安排一个接待日,由人民监督员在检察机关的人民监督员办公室接待群众来访,倾听群众对检察机关自侦案件查办情况的意见。三是实行人民监督员例会制度。每季度召开一次人民监督员座谈会,由人民监督员办公室向人民监督员通报检察机关的执法办案情况,特别是自侦案件查办情况。人民监督员通过听取汇报、抽查案卷,加强对“五种情形”案件的监督。
2.人民监督员只负责事实监督不负责法律监督
我们认为,职业检察官长期从事专业刑事司法工作,容易形成思维定势,且由于专业性方面的要求,可能会造成思维观念和评判标准的偏差。人民监督员来自社会的各行各界,社会经验丰富,贴近人民群众,他们可以运用社会大众所认可的价值评判标准对案件事实做出合乎常理的判断。然而人民监督员一般为非法律专业人士,在法律运用方面很难对专业的司法人员进行监督。最好的作法是借鉴国外的陪审制度,由人民监督员负责法律事实的评判,而具体的法律适用则由具有专业知识的法律人士负责。因此,我们认为,人民监督员只对案件的事实部分进行评价和审查,对法律运用的过程则不宜介入。
(二)关于监督效力
1.通过改进人民监督员的监督程序保证监督的有效性
首先,由市院统一选任人民监督员,组建人民监督员库,由市院和各分院随机抽取人民监督员实行“下管一级”的方式组织案件监督工作,克服了同级院组织监督可能的“熟人化”问题。其次,抽取的人民监督员数量由3人增加为5人或7人,并实行异地交叉监督,每个案件既有犯罪嫌疑人住所或单位所在地的人民监督员进行监督,又有非涉案地区的人民监督员进行监督,避免了人民监督员的“属地化”。最后,人民监督员各自独立发表监督意见,每个监督员的监督意见均记录在案并提交检察长或检委会决策参考,经检察长批准同意,持不同意见的人民监督员还可以列席检察委员会,促使检察工作决策“兼听则明”。
2.通过对检察机关程序上的限制性规定保证监督的有效性
如前所述,人民监督员对检察机关的监督是不具备直接法律效力的,从《规定》的第25条及26条可知,人民监督员的监督意见只有被检察机关采纳时才具有法律约束力,否则是不具备法律效力的。因此,可以通过对检察机关作出程序上的限制性规定来进一步增强人民监督员的监督效力。建议增设检察机关不同意人民监督员监督意见的法定事由。这些事由可以包括:有证据证明人民监督员作出的监督意见存在错误、人民监督员的组成不符合规定、人民监督员违反回避规定及其他违反程序性规定可能导致不公正监督的情形。当人民监督员的监督意见与承办人的处理意见不一致时,还应该允许人民监督员列席参加检委会。
3.通过人大的个案监督保证监督的有效性
在人民监督员的监督意见没有直接法律效力的情况下,如何保障其监督的有效性呢?我们认为,可以通过人大的个案监督保障人民监督员监督意见的有效性。人民监督员对检察机关的决定有异议的,有权提请上一级检察机关复核,而人民监督员对上一级人民检察院的复核决定仍有异议的,则可以通过向同级人大常委会申请个案监督的程序,使人民监督员的监督与人大监督相衔接,通过人大个案监督的介入,提供给人民监督员一条来自检察机关外部的监督救济途径。
四、结语
人民监督员制度是检察机关进行的一次顺应司法民主化潮流的探索,表现出检察机关接受监督的自觉性。六年多的试点实践表明,人民监督员制度具有的推进诉讼民主、促进人权保障、规范执法、提高办案质量等制度价值在实践中日益凸现,正不断发展成为一项完善民众参与监督司法的法律制度。我们在总结试点工作经验的同时应进一步思考,如何完善监督程序及相关的配套制度,继续深入推进人民监督员制度的健康发展。
参考文献:
[1]龙宗智.关于人民监督员制度的几个问题探讨.人民检察.2005(8).
[2]苏力.道路通向城市——转型中国的法治.法律出版社.2004.
[3]石茂生.人民监督员制度的理性思考.河北法学.2008(3).
[4]张丽萍、马景瑞.人民监督员制度试行工作中的问题及对策.中国检察官.2006(1).
[5]项谷.人民监督员监督案件之实务研究.国家检察官学院学报.2007(1).
[6]该数据来源于福建省人民检察院人民監督员办公室。