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2016年9月28日，美国国会两院通过表决，以超过三分之二的表决结果推翻了美国总统奥巴马否决的“9.11受害者起诉法案（JASTA）”。通过此法案意义重大，美国国内公众将可以直接就“9.11”恐怖袭击向沙特政府提出赔偿，沙特政府将处于非常被动的地位。这一法案使美国和沙特的盟友关系出现明显裂痕，此前沙特政府曾表示，如果此法案通过将抛售所有的美债和其他美元资产。沙特作为全球最大的石油出口国，绝大部分石油贸易以美元结算，随着此法案的通过，沙特可能逐步扩大石油贸易结算货币种类，沙特国内媒体已经建议停止使用美元进行石油结算。近期，沙特与阿联酋宣布将试点对我国石油出口以人民币交易，2016年9月26日起，我国银行间外汇市场开展人民币对沙特里亚尔和阿联酋拉姆的直接交易。此前俄罗斯已经接受人民币结算，由于沙特在国际石油市场的领导地位，这对扩大石油贸易人民币使用范围，推动人民币国际化意义重大。结合当前国际政治经济格局综合分析，建议密切关注美国沙特关系走势，加强与主要石油贸易伙伴沟通协调，将石油贸易战略与人民币国际化战略结合，积极扩大人民币国际贸易结算使用范围，稳步推动人民币国际化。
一、石油美元是美元国际储备货币地位的重要基石
石油是工业革命以后最重要的战略资源，作为世界上最大的产油国和伊斯兰教的发源地，沙特长期以来是美国在世界范围内的重要盟友，在支撑美元储备货币地位、平衡世界石油产量、维护中东安全等方面发挥着重要作用。
第一，沙特石油出口美元结算对支撑美元的主要储备货币地位至关重要。石油贸易是最重要的大宗商品贸易，2014年占世界商品贸易额的13%左右，沙特具有丰富的石油资源，探明石油储量占全世界的16%，沙特石油产量和出口量长期居世界前列，是石油输出国组织（OPEC）的实际领导。1970年，美国与沙特王室达成协议，规定石油交易只能由美元结算，OPEC其它国家也跟进效仿，由于石油贸易的战略性和关键性，以美元结算的世界石油贸易推高了世界美元需求量，在上世纪70年代布雷顿森林体系和“黄金美元”体系结束后，形成了新的“石油美元”体系。以沙特为代表的海湾国家通过石油贸易获得大量的美元外汇储备，又以购买美国国债的方式回流美国资本市场，对美元的国际储备货币地位形成有力支撑。
第二，沙特领导的OPEC石油产量调控是影响世界政治经济格局的重要手段。石油的稳定供应关系战略安全，二战后石油多次被当作政治经济工具来谋求战略诉求。1973年第四次中东战争爆发，OPEC反对西方国家支持以色列，大幅限产提高石油价格，引发了严重的世界经济危机。上世纪80年代油价大幅走低，前苏联石油出口收入大量减少，国民经济严重失衡，成为导致前苏联最终解体的重要原因。沙特石油储备量大，开采成本较低，发挥着世界石油市场价格的天然调节作用，具有重要的战略地位。
第三，沙特是维护美国在中东地区利益的重要盟友。在“石油美元”体系下，沙特通过石油贸易美元结算、调控石油产量价格等手段，维护美国的关键政治经济利益，并换取美国在安全方面的战略保障。沙特通过资金支持、政治游说等多种渠道积极构建与美国的良好关系，同时，沙特凭借自身的经济实力和宗教地位，对阿拉伯世界拥有较强影响力，也有助于美国维护在中东地区利益。作为回报，美国在政治和安全方面给予沙特有力支持，建立军事基地，大规模军售先进武器，帮助抵御来自周边什叶派大国伊朗的战略压力，两国逐步建立各取所需的重要的同盟关系。
二、沙特与美国的盟友关系出现一定裂痕
沙特与美国在意识形态方面差异较大，因为彼此利益需要结盟，近年来，随着国际政治经济格局和两国内部情况的发展变化，原有战略互利格局逐步失衡，沙特与美国的关系开始表现出疏远趋势。
第一，“9.11”事件和原教旨主义兴起直接损害美国核心利益。沙特是政教合一国家，基于近代伊斯兰复古主义派别瓦哈比派而立国，主张严格遵循伊斯兰教传统。近年来，沙特与美国在意识形态方面的摩擦加大。一是“9.11”恐怖主义袭击影响深远。“9.11”事件对美国国内民意和世界政治经济格局造成剧烈冲击，19名劫机者中有15人是沙特国籍，尽管美国政府经过调查否认沙特政府与“9.11”事件有任何联系，但大批民众认为应当保留起诉沙特政府的权力。二是沙特宗教保守主义与美国社会主流价值观存在明显冲突。沙特在国内实行伊斯兰教法，政治上也较为保守，女性社会地位较低，与美国社会对人权和平等等议题较为关注的意识形态存在明显差异。此外，极端恐怖主义IS的兴起也在一定程度上损害了沙特宗教保守主义的国际形象。三是新一届美国政府对沙特态度可能较为强硬。美国当选总统特朗普对穆斯林群体具有较强敌意，提出禁止穆斯林在不经过审查的情况下进入美国，希望减少美国对中东油气资源的依赖，支持美国加大本土油气资源开发力度，加快推进能源独立，并可能开放石油对外出口，未来美国与沙特关系的不确定性较强。
第二，世界石油市场格局发生巨变。美国对沙特的能源战略需要逐步减弱，而新兴市场国家石油需求持续走高，与沙特贸易往来持续增强。一是美国的能源安全保障能力提升。近年来，美国能源工业技术水平持续提升，页岩气、页岩油已经实现规模化生产，自身已经成为能源生产大国，对中东石油战略供应的依赖下降。二是美国与沙特在原油定价权方面产生竞争关系。国际金融危机后，全球经济增速放缓，国际石油需求疲软，美国页岩气页岩油开始进入国际石油市场，与沙特出口原油产生竞争关系。此前，石油价格已经跌至历史低点，但沙特减产动力不足，希望通过低油价将生产成本较高的美国页岩气页岩油挤出市场，美国与沙特在能源市场的竞争关系逐步大于合作关系。三是新兴市场国家成为世界石油需求的重要推动力。2015年，我国石油需求已经占世界石油需求的12%左右，占新增需求的50%左右，近年来，俄罗斯、沙特、安哥拉等国針对我国石油出口市场展开了激烈竞争，沙特的相对市场份额有所下降。同时，印度的石油需求也在快速增长，新兴国家市场对沙特将越来越重要。 第三，中东的战略格局发生剧烈变化。美国能源自给能力持续提升，中东对美国的战略地位相对下降，美国提出“重返亚太”战略，将战略重心逐步向亚太转移，美国与沙特原有的安全合作同盟关系有所削弱。一方面，美国与伊朗达成核协议造成沙特严重不满。在奥巴马政府主导下，美国与伊朗达成冻结核武器发展的协议，美国将逐步解除对伊朗的制裁。作为逊尼派和什叶派的核心国家，沙特和伊朗在地缘战略上存在较强的竞争关系，伊朗被解除制裁后重返世界石油市场，支持也门什叶派反政府武装，沙特的战略利益明显受损。另一方面，美国对中东地区的介入趋于谨慎。奥巴马政权吸取两次伊拉克战争教训，在叙利亚危机、也门问题上采取有限介入的态度，越来越难以满足沙特自身的战略诉求。
第四，沙特正追求经济转型和开展多元外交。在国际石油价格走低，与美国的关键战略盟友关系出现裂痕的情况下，沙特对推动经济转型发展和扩大多元合作有迫切需要。一是提出经济转型发展规划。沙特已经提出“沙特愿景2030”经济发展战略规划，希望减少对石油依赖，实现发展模式转变和经济均衡发展，增强社会活力，到2030年将非石油出口收入占比由目前的16%提升到50%，成为独立自主的工业化国家。二是积极开展多元外交。沙特积极拓展国际投资贸易，经济上加深与包括中国在内的新兴经济体的联系合作，政治上加强与包括俄罗斯在内的中东博弈各方的协商沟通，努力争取在新的世界政治经济格局塑造过程中争取更大利益。三是拓展投资渠道。2014年，OPEC成员首次从金融体系中抽出美元流动性，降低美国国债需求，打破了传统的石油美元循环，增加对新兴市场投资。高盛公司预测，油价持续低迷将导致石油美元月净流出240亿美元，到2018年将累计流出9000亿美元，将对美元主导的世界金融体系产生明显冲击。
三、扩大与沙特经贸合作，稳步拓展人民币国际化空间
稳定中东地区石油供应对保证我国能源安全至关重要，积极扩大石油贸易人民币结算规模有助于推进人民币国际化进程，随着我国综合国力的提升和海外利益的增加，人民币加入SDR货币篮子后，人民币国际化的条件逐步走向成熟，应谋划全局、主动作为，将石油贸易战略与人民币国际化战略结合，扩大石油贸易人民币结算，积极引导塑造国际政经格局向对我国有利方向发展。
第一，跟踪研判美国与沙特关系走势。美国与沙特关系走势是决定“石油美元”体系存续的关键。一是密切关注美国政策走势。关注美国当选总统特朗普班子关于中东问题表态，积极预判新一届美国政府中东政策倾向，评估美国与沙特关系走势。二是跟踪“9.11受害者起诉法案”的实施情况。观察美国主流媒体态度及实际司法诉讼案例，评估此法案实施对美国沙特关系形成的影响。三是关注沙特对美国政策走势。关注沙特政府和国内主要媒体对美国通过“9.11受害者起诉法案”相关评论，分析沙特对美国国债市场操作和持有情况变化，研判沙特战略意图，评估现有石油美元循环体系的可持续性。
第二，分析世界石油市场发展趋势。世界石油市场走势将对沙特等产油国贸易结算倾向产生重大影响，在石油需求走低、供给竞争激烈的情况下，产油国更倾向于接受多种贸易结算方式。一方面，研判美国能源战略走势。评估美国能源独立战略实施情况，关注美国页岩油页岩气产业发展和技术创新状况，跟踪近海油气开采、石油出口等关键能源政策变化，分析未来美国能源供求格局。另一方面，关注石油价格变化趋势。跟踪OPEC石油限产协议的谈判和实施，综合考虑世界经济走势、石油市场需求、非OPEC成员国可能行动、中东地缘政治格局发展等因素，研判石油市场价格变动趋势。
第三，扩大石油贸易人民币结算。利用大宗商品价格走低、石油出口国财政吃紧、积极寻求投资合作的时机，将石油进口战略与人民币国际化战略有机结合，稳步推进石油贸易人民币结算。一方面，优化石油进口结构。将石油贸易结算方式作为石油贸易战略的重要考虑因素，扩大人民币结算进口石油占比。推动我国与沙特和阿联酋石油贸易人民币结算协议尽快落地。另一方面，拓展石油贸易人民币结算。与更多石油出口国开展石油贸易人民币结算对话，重点关注安哥拉、尼日利亚等传统投资贸易伙伴，继续加强对重点石油贸易伙伴油气资源和基础设施建设投资。
第四，加强与沙特的双边合作。以加强双边合作推动石油贸易和能源安全合作。一是支持沙特经济社会转型发展。对接“沙特愿景2030”发展战略，拓展贸易、投资、科技、教育、人文等方面合作，积极参与沙特经济社会发展和油气领域投资，欢迎沙特资金来华投资。二是用好合作平台。加强双边政治合作，在叙利亚危机、也门问题等热点国际问题中，综合考虑沙特利益。三是加强打击“三股势力”合作。坚持我国宗教“三自”精神，禁止海外资金支持参与国内宗教活动，禁止向未成年人开展宗教活动，防止原教旨主义在西北部穆斯林集聚区传播。
第五，保持人民币汇率均衡稳定。增强国际社会对持有人民币信心，优化石油贸易人民币结算汇率环境。一是积极稳定市场预期。加强与市场交流沟通，把握汇率市场化改革节奏，引导市场形成人民币汇率均衡稳定的预期。二是合理管控资本流动。加强银行售结汇和跨境人民币业务监管，严格企业居民海外投资真实性审核，完善短期资本流动月度监测体系。三是把握资本市场开放节奏。遵循宏观审慎管理框架，有序適度扩大资本市场开放，防止短期资本流动大幅波动。
（林楠，国家发展改革委政策研究室）
一、石油美元是美元国际储备货币地位的重要基石
石油是工业革命以后最重要的战略资源，作为世界上最大的产油国和伊斯兰教的发源地，沙特长期以来是美国在世界范围内的重要盟友，在支撑美元储备货币地位、平衡世界石油产量、维护中东安全等方面发挥着重要作用。
第一，沙特石油出口美元结算对支撑美元的主要储备货币地位至关重要。石油贸易是最重要的大宗商品贸易，2014年占世界商品贸易额的13%左右，沙特具有丰富的石油资源，探明石油储量占全世界的16%，沙特石油产量和出口量长期居世界前列，是石油输出国组织（OPEC）的实际领导。1970年，美国与沙特王室达成协议，规定石油交易只能由美元结算，OPEC其它国家也跟进效仿，由于石油贸易的战略性和关键性，以美元结算的世界石油贸易推高了世界美元需求量，在上世纪70年代布雷顿森林体系和“黄金美元”体系结束后，形成了新的“石油美元”体系。以沙特为代表的海湾国家通过石油贸易获得大量的美元外汇储备，又以购买美国国债的方式回流美国资本市场，对美元的国际储备货币地位形成有力支撑。
第二，沙特领导的OPEC石油产量调控是影响世界政治经济格局的重要手段。石油的稳定供应关系战略安全，二战后石油多次被当作政治经济工具来谋求战略诉求。1973年第四次中东战争爆发，OPEC反对西方国家支持以色列，大幅限产提高石油价格，引发了严重的世界经济危机。上世纪80年代油价大幅走低，前苏联石油出口收入大量减少，国民经济严重失衡，成为导致前苏联最终解体的重要原因。沙特石油储备量大，开采成本较低，发挥着世界石油市场价格的天然调节作用，具有重要的战略地位。
第三，沙特是维护美国在中东地区利益的重要盟友。在“石油美元”体系下，沙特通过石油贸易美元结算、调控石油产量价格等手段，维护美国的关键政治经济利益，并换取美国在安全方面的战略保障。沙特通过资金支持、政治游说等多种渠道积极构建与美国的良好关系，同时，沙特凭借自身的经济实力和宗教地位，对阿拉伯世界拥有较强影响力，也有助于美国维护在中东地区利益。作为回报，美国在政治和安全方面给予沙特有力支持，建立军事基地，大规模军售先进武器，帮助抵御来自周边什叶派大国伊朗的战略压力，两国逐步建立各取所需的重要的同盟关系。
二、沙特与美国的盟友关系出现一定裂痕
沙特与美国在意识形态方面差异较大，因为彼此利益需要结盟，近年来，随着国际政治经济格局和两国内部情况的发展变化，原有战略互利格局逐步失衡，沙特与美国的关系开始表现出疏远趋势。
第一，“9.11”事件和原教旨主义兴起直接损害美国核心利益。沙特是政教合一国家，基于近代伊斯兰复古主义派别瓦哈比派而立国，主张严格遵循伊斯兰教传统。近年来，沙特与美国在意识形态方面的摩擦加大。一是“9.11”恐怖主义袭击影响深远。“9.11”事件对美国国内民意和世界政治经济格局造成剧烈冲击，19名劫机者中有15人是沙特国籍，尽管美国政府经过调查否认沙特政府与“9.11”事件有任何联系，但大批民众认为应当保留起诉沙特政府的权力。二是沙特宗教保守主义与美国社会主流价值观存在明显冲突。沙特在国内实行伊斯兰教法，政治上也较为保守，女性社会地位较低，与美国社会对人权和平等等议题较为关注的意识形态存在明显差异。此外，极端恐怖主义IS的兴起也在一定程度上损害了沙特宗教保守主义的国际形象。三是新一届美国政府对沙特态度可能较为强硬。美国当选总统特朗普对穆斯林群体具有较强敌意，提出禁止穆斯林在不经过审查的情况下进入美国，希望减少美国对中东油气资源的依赖，支持美国加大本土油气资源开发力度，加快推进能源独立，并可能开放石油对外出口，未来美国与沙特关系的不确定性较强。
第二，世界石油市场格局发生巨变。美国对沙特的能源战略需要逐步减弱，而新兴市场国家石油需求持续走高，与沙特贸易往来持续增强。一是美国的能源安全保障能力提升。近年来，美国能源工业技术水平持续提升，页岩气、页岩油已经实现规模化生产，自身已经成为能源生产大国，对中东石油战略供应的依赖下降。二是美国与沙特在原油定价权方面产生竞争关系。国际金融危机后，全球经济增速放缓，国际石油需求疲软，美国页岩气页岩油开始进入国际石油市场，与沙特出口原油产生竞争关系。此前，石油价格已经跌至历史低点，但沙特减产动力不足，希望通过低油价将生产成本较高的美国页岩气页岩油挤出市场，美国与沙特在能源市场的竞争关系逐步大于合作关系。三是新兴市场国家成为世界石油需求的重要推动力。2015年，我国石油需求已经占世界石油需求的12%左右，占新增需求的50%左右，近年来，俄罗斯、沙特、安哥拉等国針对我国石油出口市场展开了激烈竞争，沙特的相对市场份额有所下降。同时，印度的石油需求也在快速增长，新兴国家市场对沙特将越来越重要。 第三，中东的战略格局发生剧烈变化。美国能源自给能力持续提升，中东对美国的战略地位相对下降，美国提出“重返亚太”战略，将战略重心逐步向亚太转移，美国与沙特原有的安全合作同盟关系有所削弱。一方面，美国与伊朗达成核协议造成沙特严重不满。在奥巴马政府主导下，美国与伊朗达成冻结核武器发展的协议，美国将逐步解除对伊朗的制裁。作为逊尼派和什叶派的核心国家，沙特和伊朗在地缘战略上存在较强的竞争关系，伊朗被解除制裁后重返世界石油市场，支持也门什叶派反政府武装，沙特的战略利益明显受损。另一方面，美国对中东地区的介入趋于谨慎。奥巴马政权吸取两次伊拉克战争教训，在叙利亚危机、也门问题上采取有限介入的态度，越来越难以满足沙特自身的战略诉求。
第四，沙特正追求经济转型和开展多元外交。在国际石油价格走低，与美国的关键战略盟友关系出现裂痕的情况下，沙特对推动经济转型发展和扩大多元合作有迫切需要。一是提出经济转型发展规划。沙特已经提出“沙特愿景2030”经济发展战略规划，希望减少对石油依赖，实现发展模式转变和经济均衡发展，增强社会活力，到2030年将非石油出口收入占比由目前的16%提升到50%，成为独立自主的工业化国家。二是积极开展多元外交。沙特积极拓展国际投资贸易，经济上加深与包括中国在内的新兴经济体的联系合作，政治上加强与包括俄罗斯在内的中东博弈各方的协商沟通，努力争取在新的世界政治经济格局塑造过程中争取更大利益。三是拓展投资渠道。2014年，OPEC成员首次从金融体系中抽出美元流动性，降低美国国债需求，打破了传统的石油美元循环，增加对新兴市场投资。高盛公司预测，油价持续低迷将导致石油美元月净流出240亿美元，到2018年将累计流出9000亿美元，将对美元主导的世界金融体系产生明显冲击。
三、扩大与沙特经贸合作，稳步拓展人民币国际化空间
稳定中东地区石油供应对保证我国能源安全至关重要，积极扩大石油贸易人民币结算规模有助于推进人民币国际化进程，随着我国综合国力的提升和海外利益的增加，人民币加入SDR货币篮子后，人民币国际化的条件逐步走向成熟，应谋划全局、主动作为，将石油贸易战略与人民币国际化战略结合，扩大石油贸易人民币结算，积极引导塑造国际政经格局向对我国有利方向发展。
第一，跟踪研判美国与沙特关系走势。美国与沙特关系走势是决定“石油美元”体系存续的关键。一是密切关注美国政策走势。关注美国当选总统特朗普班子关于中东问题表态，积极预判新一届美国政府中东政策倾向，评估美国与沙特关系走势。二是跟踪“9.11受害者起诉法案”的实施情况。观察美国主流媒体态度及实际司法诉讼案例，评估此法案实施对美国沙特关系形成的影响。三是关注沙特对美国政策走势。关注沙特政府和国内主要媒体对美国通过“9.11受害者起诉法案”相关评论，分析沙特对美国国债市场操作和持有情况变化，研判沙特战略意图，评估现有石油美元循环体系的可持续性。
第二，分析世界石油市场发展趋势。世界石油市场走势将对沙特等产油国贸易结算倾向产生重大影响，在石油需求走低、供给竞争激烈的情况下，产油国更倾向于接受多种贸易结算方式。一方面，研判美国能源战略走势。评估美国能源独立战略实施情况，关注美国页岩油页岩气产业发展和技术创新状况，跟踪近海油气开采、石油出口等关键能源政策变化，分析未来美国能源供求格局。另一方面，关注石油价格变化趋势。跟踪OPEC石油限产协议的谈判和实施，综合考虑世界经济走势、石油市场需求、非OPEC成员国可能行动、中东地缘政治格局发展等因素，研判石油市场价格变动趋势。
第三，扩大石油贸易人民币结算。利用大宗商品价格走低、石油出口国财政吃紧、积极寻求投资合作的时机，将石油进口战略与人民币国际化战略有机结合，稳步推进石油贸易人民币结算。一方面，优化石油进口结构。将石油贸易结算方式作为石油贸易战略的重要考虑因素，扩大人民币结算进口石油占比。推动我国与沙特和阿联酋石油贸易人民币结算协议尽快落地。另一方面，拓展石油贸易人民币结算。与更多石油出口国开展石油贸易人民币结算对话，重点关注安哥拉、尼日利亚等传统投资贸易伙伴，继续加强对重点石油贸易伙伴油气资源和基础设施建设投资。
第四，加强与沙特的双边合作。以加强双边合作推动石油贸易和能源安全合作。一是支持沙特经济社会转型发展。对接“沙特愿景2030”发展战略，拓展贸易、投资、科技、教育、人文等方面合作，积极参与沙特经济社会发展和油气领域投资，欢迎沙特资金来华投资。二是用好合作平台。加强双边政治合作，在叙利亚危机、也门问题等热点国际问题中，综合考虑沙特利益。三是加强打击“三股势力”合作。坚持我国宗教“三自”精神，禁止海外资金支持参与国内宗教活动，禁止向未成年人开展宗教活动，防止原教旨主义在西北部穆斯林集聚区传播。
第五，保持人民币汇率均衡稳定。增强国际社会对持有人民币信心，优化石油贸易人民币结算汇率环境。一是积极稳定市场预期。加强与市场交流沟通，把握汇率市场化改革节奏，引导市场形成人民币汇率均衡稳定的预期。二是合理管控资本流动。加强银行售结汇和跨境人民币业务监管，严格企业居民海外投资真实性审核，完善短期资本流动月度监测体系。三是把握资本市场开放节奏。遵循宏观审慎管理框架，有序適度扩大资本市场开放，防止短期资本流动大幅波动。
（林楠，国家发展改革委政策研究室）