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摘 要： 政府责任立法是一项关于政府公共权力制约及其行使边界规范的政治活动，除了宪法及相关政治法的实体性条款之外，大多数政府责任立法多应表现为程序性法案。然而，在现实中政府责任与公共权力相伴生的规律退化为法律对权责规定模糊的立法困境。在关于政府责任的立法过程中，立法语言技术滞后性问题造成了当下法律条款难以明确权责之间的界限，结果衍生出政府责任实现与追究的难题，这不利于法治政府建设。若要实现政府责任的法律控制，亟须提高立法语言技术水平，促进政府责任法律體系的统一，并加大程序性法案在政府责任立法中的比重。
关键词： 政府责任; 立法困境; 法律控制; 法治政府
中图分类号： D921.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.017
Abstract： Government responsibility legislation is a political activity about the restriction of government public power and the exercise of boundary norms. In addition to the substantive provisions of the Constitution and related political laws， most government responsibility legislation should be manifested as procedural bills. However， in reality， the law of government responsibility and public power degenerates into the legislative dilemma of vague regulation of power and responsibility. In the legislative process of government responsibility， the lag of legislative language technology causes the current legal provisions to be difficult to clarify the boundaries between power and responsibility， and the result is the difficult problem of realizing and investigating government responsibility， which is extremely unfavorable to the construction of government ruled by law. In order to realize the legal control of government responsibility， it is urgent to improve the technical level of legislative language， promote the unification of the legal system of government responsibility， and increase the proportion of procedural bill in the legislation of government responsibility.
Key words： government responsibility; legislative dilemma; legal control; rule of law government
2020年11月，习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导，加强理论思维，不断从理论和实践的结合上取得新成果，总结好、运用好党关于新时代加强法治建设的思想理论成果，更好指导全面依法治国各项工作”。推进全面依法治国首要处理好的工作是政府权力与政府责任之间的关系，大力加强法治政府建设。政府权力多是指政府允许的范围，区别于此，政府责任则是政府禁止的范围。而且，在法理上，政府责任通常被认为是与政府公共权力相伴生的政治制度事物及现象。法治的规律是公法中的权力与责任必须实现辩证统一。根据这个“权利义务辩证相成”的原理，政府责任通常被人们视为政府行使公共权力所产生的一种不可放弃的公共义务，从而保持立法客体体系的动态平衡。然而，在现实中从我国政府责任的立法现状来看，政府责任与政府权力之间的伴生性容易被扭曲为同一性，即把权力视作责任本身。本文结合法律文本分析与统计，尝试揭示法律对权责规范模糊的真相，冀加强我国政府责任的法律控制。
一、法治建设与政府责任立法
法治政府是法治建设的首要步骤与全面法治建设实现的前提。法治政府的根本目标在于制约公共权力从而保障公民权利，实现这一根本目标的途径是限定与赋予政府相应的公共责任，这样才能真正践行责任与权力相伴生的法治原理。在法治的理论中，公法的诸多法案应更多地表现为程序意义上的法律规范，才能以程序壁垒来限制具有扩张性的行政权（公权力）。比起赋予政府责任的程序立法，保障政府权力的实体立法尤显时代的迫切意义。自近代修律以来，沈家本等人法治先驱结束了传统社会中的“诸法不分、民刑合一”的旧法时代，实现了中国法律的近代化。然而，在法治建设的漫漫长路中，只有实现实体法与程序法的分离，才是推进了法律的现代化。 （一）政府责任在立法语言表达中完全与公共权力的条文区别开来
政府责任有一整套区别于公共权力的立法（法律）表达的话语体系。从整体来看，公共权力是法律关于政府为达成某项公共目标而规定的允许性行为范围，而政府责任是为了防范公共权力越出法律的边界与政府曲改法律规定的公共目标意图而设定的一系列条款性限制型法律条款。
政府责任立法是指通过科学的法律语言来清晰地和明确地表达政府责任的法律概念，实现对政府权力的程序性要义上的约束与控制，以促成全面法治建设目标。权利法案大多数規定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别[1]。这是极其有别于当前流行的政府自行立法（行政立法）来规定自身责任或相关行政行为的程序等非法治现象。在全面依法治国战略实施过程中，制约与约束政府及其行政权的最佳状态是政府的一切行为皆在法律规范之内，如果跳出了法律规定的范围之外，则无政府的存在。从而，在这种法治的良法之治的框架下，实现对政府责任的立法控制，实际上是法治建设的基本途径。
（二）政府责任是为了制约政府公共权力肆意行使而产生的法治利器
在理论渊源上，政府责任是法治理论的主要对象标的，政府责任的法治化是法治政府的核心目标，并铸就了作为法治政府前提的责任政府的理论与现实双重基础。法治理论中的“制约权力”目标实现有赖于“权力之间制衡”的手段措置实施，可是，权力之间不会自动进入到制衡状态，这是因为权力存在扩张的本性。
政府责任从根本上来看异于政府权力，如果政府权力直接指向自身的利益，那么政府责任应是间接指向于权力行使主体密切相关的权力客观及其他权力主体的利益，这可以是人为的制度设计，也可以是自然法的法律表达。从本质上来说，只有两种本身存在零和博弈的利益主体之间才会自发地相互彼此制约对方的权力扩张行为，实现权力的封闭循环式的运作。中外政治实验中人们总结发现：（1）只有一种权力，即过度集权，很难受到制约，也就难以阻止其腐化的势头;（2）采用权力解构的分权措施，最开始是自然分出两种不同性质的权力，结果要么两强相争引发政局动荡，要么一强一弱重新陷入集权困境之中;（3）以上方案的失败则顺势推出三权分立的想法，西方实行了“立法-行政-司法”模式，传统中国则是“君权-相权-监察”模式，后来孙中山的“五权宪法”也不过是中西合璧的三权分立模式扩展，形式虽变、本质无异。这致使公共权力扩张的诱因是其背后的利益在作祟，制约公共权力的办法是“以责任牵制权力”。实现制约权力的关键问题：什么是政府责任？它与公共权力有何区别？政府责任如何“牵制”公共权力？这些虽是简单问题，但是在现实中又容易被疏忽。
（三）政府责任在本质上属于公法性质领域的程序法领域
除了宪法即相关政治（组织）实体法中的责任条款之外，政府责任在立法活动中多体现为程序法案，这样可以清晰地与作为实体性条款的公共权力区分开来。程序，从法律学上的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系[2]12。现代程序的特征表现为“处于平等地位的个人参加决定的过程，发挥各自的角色作用，具有充分而对等的自由发言机会”[2]80。从法本质来看，私法属性的民商事法律与公法属性的宪法、政治法及行政法所遵循的法治原则不一样，前者追求“法无禁止皆自由”，后者恪守“法无授权不得为”。中国几千年的集权专制传统不可能完全消亡，使政府“急迫为自身行政张权而自行制定依据或寻求辩护”的逆法治习惯时有发生，致使私法与公法中的两大原则发生了对调，政府中的少数人更容易“肆意妄为、侵犯民权”。而且，最应受到约束的是作为行政权力中第一权力——行政立法权。不可通过行政法体系的庞杂性而让行政立法摆脱宪法、法律等上位法的法阶约束，造成行政权脱离法治轨道行驶。此外，即便是行政立法作为抽象行政行为，针对的是非特定的法律对象群体，也不应将此种行为置于司法审查的权限范围之外。法院的司法审查是依据高位阶的宪法及法律审查下位的各类行政法规范，本身是一种促进法律体系统一、实现政府责任监督的基本途径，是全面依法治国战略实施的必由之路。
总而言之，政府责任是完整意义上的第一性义务和第二性义务，即最开始法律规定必须做的积极义务和违背法律规定而禁止做的消极义务，包括行政违法行为的撤销，强制履行法定职责、行政赔偿责任、行政处分责任、违法行政的刑事责任等[3]。所以，它具有一个过程上的意义，必须从事前、事中、事后的全局视角下才能实现真正有效的封闭性制度运作。同时，政府机关作为公法人应当承担一定的刑事责任，公务员的刑事责任也作为政府责任的一部分[4]。而且，法治规范中的责任不仅是要追究个人责任还有组织责任。因为法治的要义是从根本上确保公共权利依附于组织而非个人人身，以破除人治的迷信与影响。
二、政府责任的立法困境
本文的研究分析方法是统计分析，并辅之以法律文本分析，实现质性研究。在法律文本分析上，尽可能地搜集全部关涉政府责任规定的法律文本，不仅包括宪法与法律，还包括政府的行政立法文件。通过这样的划分可有效地剖析与划分公共权力与政府责任之间的异同联系，根据不同的法律内容进行相关统计分析，考察其中到底有多少权力条款、责任条款、权利条款或者程序条款，以判明我国政府责任立法的基本现状情况。
（一）政府权力与政府责任的界限模糊
公共权力与政府责任既是一个法治认知问题，也是一个法律语言技术水平问题。在正确的法治认知前提下，可以产生合理的和清晰的立法语言表达。然而，政府责任认识（含判定、追究等内容）模糊已成为当下我国法治建设困境的首要问题。追本溯源，政府责任终究不能等同于政府权力本身，这一点应当被视作信条一般确立起来。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次会议通过）指出：“行政机关要坚持职责必须为，法无授权不可为……坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服怠政，坚决惩处失职、渎职。”权责一致的含义是，在权责的分配上，必须一致、相当。有权必有责，有权无责，将导致滥用职权;有责无权，将导致推卸或躲避责任，都是国家行政管理中的大忌。[5]在现实中，法律对政府责任（权力）的规定，具体的情况如下： 在政治法中，权力条款被认为是国家机关的政治管理范围，而责任条款只是要求国家机关实施政治管理，但是如果国家机关未能实现政治管理范围的事项将会承担何种后果，则法律语焉不详。政府行政法主要特色是：一是规定了公职人员违法的责任情形及其处理，二是出现了一定程序条款。当然，政府行政法更注重在从程序的角度来规定政府责任，而不仅是从权限的角度来推进政府行政。
在公共卫生法中，立法规定的方式也是权力与责任不加以区分，这样模糊处理的方式也让我们不难相信为何现实中各类公共卫生安全事件层出不穷。此外，在微观经济涉工法、涉服务法中，主要是模糊规定地方各级政府或者县级以上政府的行政管理职责，这只是让人明白相应的责任主体该做什么，至于“做到何种程度”“不能做什么”“做不到将会怎样”等一系列责任相关的问题都无法从这些法律文本推断出来，似乎还需要更详细的法律来进行规范，当然这无疑会加大立法与执法的成本。而且，在大多数法律中，责任条款也可被认作为权力条款，主要是针对相关部门的处理措施进行的宏观规定。出现频率较高的法律术语词汇主要是“指导”“鼓励与支持”“应当”“原则”等等。还有一个问题就是这些救济法与上述相关法律之间的衔接性比较差，基本处于独自适用的状态。
（二）政府责任的实现与追究程序模糊
政府责任的实现与追究是两个法律概念，前者是指将政府权力运行分解成为有次序、有步骤的公共行为内容，并加以一定的时限等要求，以规范政府公共权力的行使，使之受限于法律的公共意志而非政府官员的个人意志，后者是指政府如果违背了任何的顺序、目标等要求（即不合法、不合理），就须承担具体的相应公共责任。这是在程序法意义上对政府的立法提出的高水准的法治要求。
在教育法中，對政府促进公共教育的责任内容比较完善，但是对于这些责任实现的后续问题是“政府如果不能履行上述责任或者未有很好地履行上述责任”，这时该对政府采取何种法律措施，否则，政府对上述公共教育责任履行与否，都不会给政府带来很大的影响，它很可能就没有责任心和积极性去履行这些责任。
在军事法中，共包括责任条款80条和权力条款41条。例如，兵役法以惩处作为责任条件，却把惩处权力交由县级政府，并且把扰乱服兵役秩序的行为纳入法律制裁范围，这其中的逻辑（为什么是县级政府）就很难明白。还有三部法律，分别是《预备役军官法》《国防动员法》《人民防空法》，则出现了专门的“法律责任”条款，当然也只是告诉我们法律关系客体（如预备役军官及其他军事相关人员）所要承担法律责任的情形，至于将如何承担这些法律责任，似乎还要交给刑法。剩下的其他法律则把责任条款零散于相关条款，规定的方式也依然是规定相关情形，然后笼统交由刑法处理，即“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《国家机关公职人员法》一共含有责任条款51条，专门涉及了法律责任的只有《教师法》，这些人事法主要是从培训、考试、待遇、管理等方面进行宏观规定相关的责任，大多力图与刑法接轨，表述术语为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。事实上，在人事法中主要出现了人事管理主体和人事管理对象两个方面，我们的人事法主要是针对人事管理对象出现的相关责任情形作出了相应的制裁条件，这说明所有的人事法律默认人事管理主体（国家机关）不会出现太大的责任问题，一切交由自律便好。
文化管理法一共出现了90条责任条款，主要是规定国家机关、各级政府或者科学技术行政部门的相应责任，一如既往的问题是这些责任条款既可以当作责任也可以当作权力，同样这些责任的实现与追究等问题都不在法律的视野之内。
总体来看，政府责任的实现与追究的法律条款大多数表述不太清晰，特别是“相关部门”问题，这是触犯立法严谨性的忌讳。这里，相关部门既包括庞大的行政职能部门，也包括了权力监督部门，它们如何被制约与规范？它们又如何正确和有效地履行监督责任？这些将是推行政府责任法律控制的核心命题。政府责任实现与追究包括如下问题。第一，政府责任的监督措施未有效规范到实施制度之中。政府责任的监督检查对象、内容、方式、程序是一个亟须法治化完善的范畴。而且，监督者的监督工作又如何去实施，这将对政府责任实现与追究过程中能否建立起一个封闭有效的监督循环，有着重大的法治影响意义。第二，政府责任的关系处理也仍处于一种缺失状态。旨在防范政府部门对外“踢皮球”的政府责任实现与追究也应考虑政府部门内部的“机关打架”问题，实现政府间责任关系的有效协调，确保政府部门履行好公共责任。第三，政府责任的结果公示未有达到应有的预期目标。即便政府部门由于不作为而被依法追究责任，但是责任追究结果并不足以对相应的责任人产生相应的法定影响，那么，无论政府责任实现与追究结果是否公示，都将会冲抵掉政府责任实现与追究的现实效果。
（三）实体与程序的政府责任条款之间模糊
法律体系的统一性不仅是指位阶意义上的法律层级之间的统一衔接或平行时空上的部门法（如宪法、刑法、民商法、社会法、行政法等）之间的统一衔接，还包括了作为“许可内容”的实体（权力、权利）条款和“作为禁止内容”的程序（责任、义务）之间的统一衔接。杨海坤等人认为法治概念本身就包含了程序性的意义。[6]那么，仅有实体部分，则法律无法自行运作，反而给政府行政扩张提供了自行立法、寻求辩护提供了便利。仅有程序法部分，则法律容易陷入无根之木的境地。必须使得实体法与程序法有效衔接起来，真正促使一国的法律体系统一，最终推进全面法治建设。
从各类法律文本来看，无论权力还是责任条款，很多时候表现为实体法条款，至于具体的法律实施，还需要程序法规范。我国大量法律文本重视实体意义的责任，即重权力而轻程序，以致责任沦于低效、无效状态。《中华人民共和国民族区域自治法》是具有鲜明的政治法（公法）属性，这是因为它是我国民族地方自治组织建立及赋权授责的基本法，它从属于宪法，是实体意义上的而非程序意义上的行政法。可举例说明，例如，《中华人民共和国民族区域自治法》的第六章较“详细”地规定了上级国家机关的职责（条文中明确写有“责任”二字），该条例统共十七条条款，其中第六十七条“……与接收监督”应该是民族地方的责任而非上级机关的责任，另外第七十二条“上级检查”更是权力条款而非责任条款。第六十九条“扶贫”则搞不清楚是上级政府或民族政府的权力还是责任等等，这些都是我国政府责任立法的乱象。从上述立法语言表述，可以清晰地看出，上述法律条款表述大多体现为实体性的权力条款，而非本文程序意义上的责任条款。而且，在宪法、政治法（如组织法）、行政法等公法体系中，实体性法案与程序性法案之间应当保持一定旨在确保维系法际统一目标的动态平衡，不仅是体现在实体法与程序法之间的数量比例之上，也表现在二者之间的立法语言表述统一之上。 事实上，我们缺乏统一的（政府）行政程序法，这造成了现实中的行政活动中容易贯彻的是政府官员的个人意志而非法律规定的公共意志。更何况法律对政府责任的立法语言表述过于模糊，同时对政府责任实现与追究的执法监督成本又过高，导致对政府行政活动的实质性监督变得形式化。总体来看，政府责任法律文本分析的意义在于推动权力与责任之间的确分及明晰，促进法律的清理，实现对失效、无效及违法的法律文本的全面清理。责任的实施意义在于它自身的运行，从而形成对政府方及其公共权力的制约、监控及监督。政府是责任主体，应对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式，并对政府的消极行为进行制约[7]。
三、政府责任的法律控制
我国政府责任立法规范的形式主要体现为权责界限模糊、侧重规定管理对象的责任而淡化管理主体（政府）的责任等等。政府责任转化的途径主要是企图通过一般责任（行政或民事责任）上升到刑事责任的方式来“威慑”管理对象，这恰恰导致了责任规定的虚无主义，也给政府滥用权力提供了法律空间。此外，最重要的法律衔接性也存在着问题，很多法律都是单行法律，它们之间缺乏基本的横向或纵向联系。只有立法机关提高关于政府责任立法的科学性和严谨性，妥善考虑与防范现实中政府责任立法困境，才能真正提升政府责任立法的质量水平，实现对政府及其公共权力的法律控制。我国立法体制是人大的国家立法与政府的行政立法，由于对政府行政权，特别是其中的行政立法权控制不力，导致政府侵吞了大量的国家立法权，这给政府责任的立法带来了许多困境，为了摆脱各种政府立法困境，应对政府及其公共权力实行法律控制，强化法治的统一权威，最终实现法治政府建设。
（一）提升责任立法语言技术
法律語言是立法活动实现法律条款对社会公开表达的重要媒介，其成熟与否决定了一国完整法律体系的完整性及完善性。在政府责任立法过程中，最核心的法律语言（概念）表述是“政府责任”，以清晰地、有效地区别于“政府权力”。而且，“政府责任”的法律语言表述应是独一无二的，才能在对社会公开表时达明确无误，便于高效地法律适用和法律执行。
当政府责任的立法语言模糊不清时，政府部门自然以为“公共责任既可以履行也可以不履行”，“违法也不一定会受到追究”，那么，政府必然会滥用手中的公共权力。此外，监督部门的监督责任“可履行也可不履行”，它们就会选择性执法。只有让政府职能部门和监督部门一视同仁地置于法治的规范之下，各自履行和承担相应的具体责任，政府责任才能得以实现法律控制。因此，提升法律语言技术的出路在于加强对现实中的各种政府责任的具体情形进行相关的经验性规范研究，然后以具体的列举性和程序性条款表述在相应的政府责任法案之中。在政府责任立法过程中，政府责任立法的关键明确点在于政府责任的明确，这主要包括三个内涵：（1）政府责任明示。责任的公开性是一种法律规定外的不作为与乱作为的警示，也是实现责任监督的一种明确法律规范。（2）政府责任认同。法定责任的认同确保责任清单在实施过程中遇到更少的人为阻力。（3）政府责任评判。这是对责任本身确认的标准及程序设定。政府责任实施制度的关键在于监督的权威性与有效性，有利于将政府自律逻辑逐步转化为监督他律逻辑，全面实现由传统人治政府向现代法治政府转变。而且，在政府责任立法过程中，政府责任的法律语言表述应当包括以下内容：（1）对政府责任关系的评判;（2）对政府责任程序的评判;（3）对政府责任标准的评判;（4）对政府责任时限的评判;（5）对政府责任结果的评判。“不以人言、不以人事”是政府责任法定的基本法则。只有确保法律成为政府责任确定的唯一途径，才能真正践行这个基本法则。政府责任的实现还强调将监督者与责任者一视同仁地规范在责任清单之中，确保了政府责任的有效实现。
（二）政府的权责区别立法
将公共权力与政府责任放入不同的法案之中，看似加重了立法机关的立法任务，但从长远来看，这对于推进法治政府建设有莫大的功效。当然，政府责任的程序立法对立法机关的立法技术表达提出了新时期的高要求。程序条款的立法语言表述决然不同于实体条款的内容，前者重在实现行政行为的规范性与责任性，后者在于规定行政权限的内容与范畴。并不能认为只要规定了行政权限的范围与边界，政府就无法利用它手中的行政权肆意侵犯民权了。这是一种过时的行政法治观。全面依法治国战略实施新的侧重点与着眼点在于将政府组织类机械化，最终实现通过法律来控制政府及其行政权的法治化目标。
政府责任的立法也在另外一角度上表现为政府权力的行使的标准化。政府权力行使的标准化主要包括：（1）权力行使程序（步骤）;（2）权力行使效果确认;（3）应急处理措施;（4）权力行使的过程监督程序。这与政府责任条款之间就产生了较大的区别。法律中的“政府责任条款”是针对行政权力而言的，符合法律原则的权利义务一致性原则。政府一方面表现为责任，那么应该在行政相对人——公民与组织那里表现为权利。总体上，政府责任立法应基于权责二分而非权责同构的视角来予以实施。权力即是权力，责任即是责任，二者永远处于一个封闭的制度循环圈之中，才能实现二者的确分。因此，在责任立法时不可把权力与责任一同规定，而应按照权力制衡的逻辑：A权力受制于B权力，B权力受制于C权力，C权力又受制于A权力，最终确保A、B、C三种权力之间的彼此均衡状态。政府责任实现不仅应从严处置，符合公罪重于私罪（法无规定公权不得为）定律，还要设定责任的可追究循环链，使得不同责任之间须存在明确的连坐式因果联系，确保任何权力行使活动可以迅速找到最终的责任人，使权力行使者“自警”而不敢跨越法律雷池半步，最终实现对政府的权责区别立法。
（三）扩充政府责任监督的程序条款
在现实中，政府“重实体轻程序”，然而，在公法建设过程中，应加大对程序法的立法进程，实现“实体与程序并重”的立法格局，这使得政府责任实现与追究具备了较强的可实施性。德国学者沃尔夫认为，行政程序是由行政机关主持，为作出行政行为而有计划进行信息收集和处理的过程，是任何内部或者外部行政活动所包含的事实过程。[8]这就为政府责任实现和追究提供了一定的可实施性。政府责任的实现与追究的可实施性是指在现实运行过程中具有完全的利于监控与监督的操作措施与手段。这使得政府责任不仅是实体上的组织内涵，也还是程序意义上的约束内涵，它既告诉政府“做什么”与“不做什么”，还告诉政府“如何做这些事情”或“如何不做那些事情”。因此，政府责任立法应具有动态意义上的法律意义，不只是停留于文本上的静态的责任内容规定，更在于对责任内容及其实现——即责任运行的公平性、统一性、有效性的保障。公法理论对政府的关注点应当从权力转向责任，从单纯控制政府权力向控制政府整体运作与发展转变，“通过构建有效的公法来实现公共目的”[9]。 从广义上来看，行政法其实应是一种在宪法指导下的（程序）部门法，这虽有利于法理上的探讨法理体系内部衔接与位阶问题，却不利于现实中对政府授权限责，因为实体法从本质上来看是程序法的上位法，如果单单重视实体部分，或重实体轻程序，都会造成政府责任的虚化。考虑到我国行政实践的现状，当下的行政法应该是以程序法为主要内容，这样才能避免“行政法与其他法不分”的困境。政府责任监督实现在于政府权力行使的标准化和程序化，这使得监督可有的放矢。因此，将政府责任监督置于行政法体系中最重要的位置，以督促被监督部门自查，也确保社会公众也能随时随地看到监督部门的“后台工作”。通过扩充政府责任监督的程序条款可将政府责任监督打造成为悬于各级政府部门及其公务员头上的“尚方宝剑”，使得他们有权却不敢任性胡为，使政府责任立法朝向法治政府目标不断完善，终而实现中央的全面依法治国战略。
参考文献：
[1]Justice William O. Douglas’s Comment in Joint Anti-Fascist Refugee Comm. V. Mcg-rath[C]//United Stated Supreme Court Reports Law，（Ed. Oct. 1950 Term）， The LawyersCooperative Publish Company，1951：838.
[2]季卫东.法治秩序的建构[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
[3]姚瑞敏等.违法行政及其法律责任研究[M].北京：中国方正出版社，2000：24.
[4]王成栋.政府责任论[M].北京：中国政法大学出版社1999：125.
[5]应松年.法治政府[M].北京：社会科学文献出版社，2016：序言，6.
[6]杨海坤，章志远.中国特色政府法治论研究[M].北京：法律出版社，2009：3.
[7]陈建先等.“政府责任”的语义辨析[J].探索，2017（5）：76-79.
[8]〔德〕汉斯·J·沃尔夫，奥拓·巴托夫，罗尔夫.施托贝尔.行政法（第1卷）[M].高家偉，译.北京：商务印书馆，2000：197.
[9]〔美〕杰里·马肖.贪婪混沛和治理[M].宋功德，译.北京：商务印书馆，2009：63.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
关键词： 政府责任; 立法困境; 法律控制; 法治政府
中图分类号： D921.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.017
Abstract： Government responsibility legislation is a political activity about the restriction of government public power and the exercise of boundary norms. In addition to the substantive provisions of the Constitution and related political laws， most government responsibility legislation should be manifested as procedural bills. However， in reality， the law of government responsibility and public power degenerates into the legislative dilemma of vague regulation of power and responsibility. In the legislative process of government responsibility， the lag of legislative language technology causes the current legal provisions to be difficult to clarify the boundaries between power and responsibility， and the result is the difficult problem of realizing and investigating government responsibility， which is extremely unfavorable to the construction of government ruled by law. In order to realize the legal control of government responsibility， it is urgent to improve the technical level of legislative language， promote the unification of the legal system of government responsibility， and increase the proportion of procedural bill in the legislation of government responsibility.
Key words： government responsibility; legislative dilemma; legal control; rule of law government
2020年11月，习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导，加强理论思维，不断从理论和实践的结合上取得新成果，总结好、运用好党关于新时代加强法治建设的思想理论成果，更好指导全面依法治国各项工作”。推进全面依法治国首要处理好的工作是政府权力与政府责任之间的关系，大力加强法治政府建设。政府权力多是指政府允许的范围，区别于此，政府责任则是政府禁止的范围。而且，在法理上，政府责任通常被认为是与政府公共权力相伴生的政治制度事物及现象。法治的规律是公法中的权力与责任必须实现辩证统一。根据这个“权利义务辩证相成”的原理，政府责任通常被人们视为政府行使公共权力所产生的一种不可放弃的公共义务，从而保持立法客体体系的动态平衡。然而，在现实中从我国政府责任的立法现状来看，政府责任与政府权力之间的伴生性容易被扭曲为同一性，即把权力视作责任本身。本文结合法律文本分析与统计，尝试揭示法律对权责规范模糊的真相，冀加强我国政府责任的法律控制。
一、法治建设与政府责任立法
法治政府是法治建设的首要步骤与全面法治建设实现的前提。法治政府的根本目标在于制约公共权力从而保障公民权利，实现这一根本目标的途径是限定与赋予政府相应的公共责任，这样才能真正践行责任与权力相伴生的法治原理。在法治的理论中，公法的诸多法案应更多地表现为程序意义上的法律规范，才能以程序壁垒来限制具有扩张性的行政权（公权力）。比起赋予政府责任的程序立法，保障政府权力的实体立法尤显时代的迫切意义。自近代修律以来，沈家本等人法治先驱结束了传统社会中的“诸法不分、民刑合一”的旧法时代，实现了中国法律的近代化。然而，在法治建设的漫漫长路中，只有实现实体法与程序法的分离，才是推进了法律的现代化。 （一）政府责任在立法语言表达中完全与公共权力的条文区别开来
政府责任有一整套区别于公共权力的立法（法律）表达的话语体系。从整体来看，公共权力是法律关于政府为达成某项公共目标而规定的允许性行为范围，而政府责任是为了防范公共权力越出法律的边界与政府曲改法律规定的公共目标意图而设定的一系列条款性限制型法律条款。
政府责任立法是指通过科学的法律语言来清晰地和明确地表达政府责任的法律概念，实现对政府权力的程序性要义上的约束与控制，以促成全面法治建设目标。权利法案大多数規定都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别[1]。这是极其有别于当前流行的政府自行立法（行政立法）来规定自身责任或相关行政行为的程序等非法治现象。在全面依法治国战略实施过程中，制约与约束政府及其行政权的最佳状态是政府的一切行为皆在法律规范之内，如果跳出了法律规定的范围之外，则无政府的存在。从而，在这种法治的良法之治的框架下，实现对政府责任的立法控制，实际上是法治建设的基本途径。
（二）政府责任是为了制约政府公共权力肆意行使而产生的法治利器
在理论渊源上，政府责任是法治理论的主要对象标的，政府责任的法治化是法治政府的核心目标，并铸就了作为法治政府前提的责任政府的理论与现实双重基础。法治理论中的“制约权力”目标实现有赖于“权力之间制衡”的手段措置实施，可是，权力之间不会自动进入到制衡状态，这是因为权力存在扩张的本性。
政府责任从根本上来看异于政府权力，如果政府权力直接指向自身的利益，那么政府责任应是间接指向于权力行使主体密切相关的权力客观及其他权力主体的利益，这可以是人为的制度设计，也可以是自然法的法律表达。从本质上来说，只有两种本身存在零和博弈的利益主体之间才会自发地相互彼此制约对方的权力扩张行为，实现权力的封闭循环式的运作。中外政治实验中人们总结发现：（1）只有一种权力，即过度集权，很难受到制约，也就难以阻止其腐化的势头;（2）采用权力解构的分权措施，最开始是自然分出两种不同性质的权力，结果要么两强相争引发政局动荡，要么一强一弱重新陷入集权困境之中;（3）以上方案的失败则顺势推出三权分立的想法，西方实行了“立法-行政-司法”模式，传统中国则是“君权-相权-监察”模式，后来孙中山的“五权宪法”也不过是中西合璧的三权分立模式扩展，形式虽变、本质无异。这致使公共权力扩张的诱因是其背后的利益在作祟，制约公共权力的办法是“以责任牵制权力”。实现制约权力的关键问题：什么是政府责任？它与公共权力有何区别？政府责任如何“牵制”公共权力？这些虽是简单问题，但是在现实中又容易被疏忽。
（三）政府责任在本质上属于公法性质领域的程序法领域
除了宪法即相关政治（组织）实体法中的责任条款之外，政府责任在立法活动中多体现为程序法案，这样可以清晰地与作为实体性条款的公共权力区分开来。程序，从法律学上的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系[2]12。现代程序的特征表现为“处于平等地位的个人参加决定的过程，发挥各自的角色作用，具有充分而对等的自由发言机会”[2]80。从法本质来看，私法属性的民商事法律与公法属性的宪法、政治法及行政法所遵循的法治原则不一样，前者追求“法无禁止皆自由”，后者恪守“法无授权不得为”。中国几千年的集权专制传统不可能完全消亡，使政府“急迫为自身行政张权而自行制定依据或寻求辩护”的逆法治习惯时有发生，致使私法与公法中的两大原则发生了对调，政府中的少数人更容易“肆意妄为、侵犯民权”。而且，最应受到约束的是作为行政权力中第一权力——行政立法权。不可通过行政法体系的庞杂性而让行政立法摆脱宪法、法律等上位法的法阶约束，造成行政权脱离法治轨道行驶。此外，即便是行政立法作为抽象行政行为，针对的是非特定的法律对象群体，也不应将此种行为置于司法审查的权限范围之外。法院的司法审查是依据高位阶的宪法及法律审查下位的各类行政法规范，本身是一种促进法律体系统一、实现政府责任监督的基本途径，是全面依法治国战略实施的必由之路。
总而言之，政府责任是完整意义上的第一性义务和第二性义务，即最开始法律规定必须做的积极义务和违背法律规定而禁止做的消极义务，包括行政违法行为的撤销，强制履行法定职责、行政赔偿责任、行政处分责任、违法行政的刑事责任等[3]。所以，它具有一个过程上的意义，必须从事前、事中、事后的全局视角下才能实现真正有效的封闭性制度运作。同时，政府机关作为公法人应当承担一定的刑事责任，公务员的刑事责任也作为政府责任的一部分[4]。而且，法治规范中的责任不仅是要追究个人责任还有组织责任。因为法治的要义是从根本上确保公共权利依附于组织而非个人人身，以破除人治的迷信与影响。
二、政府责任的立法困境
本文的研究分析方法是统计分析，并辅之以法律文本分析，实现质性研究。在法律文本分析上，尽可能地搜集全部关涉政府责任规定的法律文本，不仅包括宪法与法律，还包括政府的行政立法文件。通过这样的划分可有效地剖析与划分公共权力与政府责任之间的异同联系，根据不同的法律内容进行相关统计分析，考察其中到底有多少权力条款、责任条款、权利条款或者程序条款，以判明我国政府责任立法的基本现状情况。
（一）政府权力与政府责任的界限模糊
公共权力与政府责任既是一个法治认知问题，也是一个法律语言技术水平问题。在正确的法治认知前提下，可以产生合理的和清晰的立法语言表达。然而，政府责任认识（含判定、追究等内容）模糊已成为当下我国法治建设困境的首要问题。追本溯源，政府责任终究不能等同于政府权力本身，这一点应当被视作信条一般确立起来。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次会议通过）指出：“行政机关要坚持职责必须为，法无授权不可为……坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服怠政，坚决惩处失职、渎职。”权责一致的含义是，在权责的分配上，必须一致、相当。有权必有责，有权无责，将导致滥用职权;有责无权，将导致推卸或躲避责任，都是国家行政管理中的大忌。[5]在现实中，法律对政府责任（权力）的规定，具体的情况如下： 在政治法中，权力条款被认为是国家机关的政治管理范围，而责任条款只是要求国家机关实施政治管理，但是如果国家机关未能实现政治管理范围的事项将会承担何种后果，则法律语焉不详。政府行政法主要特色是：一是规定了公职人员违法的责任情形及其处理，二是出现了一定程序条款。当然，政府行政法更注重在从程序的角度来规定政府责任，而不仅是从权限的角度来推进政府行政。
在公共卫生法中，立法规定的方式也是权力与责任不加以区分，这样模糊处理的方式也让我们不难相信为何现实中各类公共卫生安全事件层出不穷。此外，在微观经济涉工法、涉服务法中，主要是模糊规定地方各级政府或者县级以上政府的行政管理职责，这只是让人明白相应的责任主体该做什么，至于“做到何种程度”“不能做什么”“做不到将会怎样”等一系列责任相关的问题都无法从这些法律文本推断出来，似乎还需要更详细的法律来进行规范，当然这无疑会加大立法与执法的成本。而且，在大多数法律中，责任条款也可被认作为权力条款，主要是针对相关部门的处理措施进行的宏观规定。出现频率较高的法律术语词汇主要是“指导”“鼓励与支持”“应当”“原则”等等。还有一个问题就是这些救济法与上述相关法律之间的衔接性比较差，基本处于独自适用的状态。
（二）政府责任的实现与追究程序模糊
政府责任的实现与追究是两个法律概念，前者是指将政府权力运行分解成为有次序、有步骤的公共行为内容，并加以一定的时限等要求，以规范政府公共权力的行使，使之受限于法律的公共意志而非政府官员的个人意志，后者是指政府如果违背了任何的顺序、目标等要求（即不合法、不合理），就须承担具体的相应公共责任。这是在程序法意义上对政府的立法提出的高水准的法治要求。
在教育法中，對政府促进公共教育的责任内容比较完善，但是对于这些责任实现的后续问题是“政府如果不能履行上述责任或者未有很好地履行上述责任”，这时该对政府采取何种法律措施，否则，政府对上述公共教育责任履行与否，都不会给政府带来很大的影响，它很可能就没有责任心和积极性去履行这些责任。
在军事法中，共包括责任条款80条和权力条款41条。例如，兵役法以惩处作为责任条件，却把惩处权力交由县级政府，并且把扰乱服兵役秩序的行为纳入法律制裁范围，这其中的逻辑（为什么是县级政府）就很难明白。还有三部法律，分别是《预备役军官法》《国防动员法》《人民防空法》，则出现了专门的“法律责任”条款，当然也只是告诉我们法律关系客体（如预备役军官及其他军事相关人员）所要承担法律责任的情形，至于将如何承担这些法律责任，似乎还要交给刑法。剩下的其他法律则把责任条款零散于相关条款，规定的方式也依然是规定相关情形，然后笼统交由刑法处理，即“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《国家机关公职人员法》一共含有责任条款51条，专门涉及了法律责任的只有《教师法》，这些人事法主要是从培训、考试、待遇、管理等方面进行宏观规定相关的责任，大多力图与刑法接轨，表述术语为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。事实上，在人事法中主要出现了人事管理主体和人事管理对象两个方面，我们的人事法主要是针对人事管理对象出现的相关责任情形作出了相应的制裁条件，这说明所有的人事法律默认人事管理主体（国家机关）不会出现太大的责任问题，一切交由自律便好。
文化管理法一共出现了90条责任条款，主要是规定国家机关、各级政府或者科学技术行政部门的相应责任，一如既往的问题是这些责任条款既可以当作责任也可以当作权力，同样这些责任的实现与追究等问题都不在法律的视野之内。
总体来看，政府责任的实现与追究的法律条款大多数表述不太清晰，特别是“相关部门”问题，这是触犯立法严谨性的忌讳。这里，相关部门既包括庞大的行政职能部门，也包括了权力监督部门，它们如何被制约与规范？它们又如何正确和有效地履行监督责任？这些将是推行政府责任法律控制的核心命题。政府责任实现与追究包括如下问题。第一，政府责任的监督措施未有效规范到实施制度之中。政府责任的监督检查对象、内容、方式、程序是一个亟须法治化完善的范畴。而且，监督者的监督工作又如何去实施，这将对政府责任实现与追究过程中能否建立起一个封闭有效的监督循环，有着重大的法治影响意义。第二，政府责任的关系处理也仍处于一种缺失状态。旨在防范政府部门对外“踢皮球”的政府责任实现与追究也应考虑政府部门内部的“机关打架”问题，实现政府间责任关系的有效协调，确保政府部门履行好公共责任。第三，政府责任的结果公示未有达到应有的预期目标。即便政府部门由于不作为而被依法追究责任，但是责任追究结果并不足以对相应的责任人产生相应的法定影响，那么，无论政府责任实现与追究结果是否公示，都将会冲抵掉政府责任实现与追究的现实效果。
（三）实体与程序的政府责任条款之间模糊
法律体系的统一性不仅是指位阶意义上的法律层级之间的统一衔接或平行时空上的部门法（如宪法、刑法、民商法、社会法、行政法等）之间的统一衔接，还包括了作为“许可内容”的实体（权力、权利）条款和“作为禁止内容”的程序（责任、义务）之间的统一衔接。杨海坤等人认为法治概念本身就包含了程序性的意义。[6]那么，仅有实体部分，则法律无法自行运作，反而给政府行政扩张提供了自行立法、寻求辩护提供了便利。仅有程序法部分，则法律容易陷入无根之木的境地。必须使得实体法与程序法有效衔接起来，真正促使一国的法律体系统一，最终推进全面法治建设。
从各类法律文本来看，无论权力还是责任条款，很多时候表现为实体法条款，至于具体的法律实施，还需要程序法规范。我国大量法律文本重视实体意义的责任，即重权力而轻程序，以致责任沦于低效、无效状态。《中华人民共和国民族区域自治法》是具有鲜明的政治法（公法）属性，这是因为它是我国民族地方自治组织建立及赋权授责的基本法，它从属于宪法，是实体意义上的而非程序意义上的行政法。可举例说明，例如，《中华人民共和国民族区域自治法》的第六章较“详细”地规定了上级国家机关的职责（条文中明确写有“责任”二字），该条例统共十七条条款，其中第六十七条“……与接收监督”应该是民族地方的责任而非上级机关的责任，另外第七十二条“上级检查”更是权力条款而非责任条款。第六十九条“扶贫”则搞不清楚是上级政府或民族政府的权力还是责任等等，这些都是我国政府责任立法的乱象。从上述立法语言表述，可以清晰地看出，上述法律条款表述大多体现为实体性的权力条款，而非本文程序意义上的责任条款。而且，在宪法、政治法（如组织法）、行政法等公法体系中，实体性法案与程序性法案之间应当保持一定旨在确保维系法际统一目标的动态平衡，不仅是体现在实体法与程序法之间的数量比例之上，也表现在二者之间的立法语言表述统一之上。 事实上，我们缺乏统一的（政府）行政程序法，这造成了现实中的行政活动中容易贯彻的是政府官员的个人意志而非法律规定的公共意志。更何况法律对政府责任的立法语言表述过于模糊，同时对政府责任实现与追究的执法监督成本又过高，导致对政府行政活动的实质性监督变得形式化。总体来看，政府责任法律文本分析的意义在于推动权力与责任之间的确分及明晰，促进法律的清理，实现对失效、无效及违法的法律文本的全面清理。责任的实施意义在于它自身的运行，从而形成对政府方及其公共权力的制约、监控及监督。政府是责任主体，应对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式，并对政府的消极行为进行制约[7]。
三、政府责任的法律控制
我国政府责任立法规范的形式主要体现为权责界限模糊、侧重规定管理对象的责任而淡化管理主体（政府）的责任等等。政府责任转化的途径主要是企图通过一般责任（行政或民事责任）上升到刑事责任的方式来“威慑”管理对象，这恰恰导致了责任规定的虚无主义，也给政府滥用权力提供了法律空间。此外，最重要的法律衔接性也存在着问题，很多法律都是单行法律，它们之间缺乏基本的横向或纵向联系。只有立法机关提高关于政府责任立法的科学性和严谨性，妥善考虑与防范现实中政府责任立法困境，才能真正提升政府责任立法的质量水平，实现对政府及其公共权力的法律控制。我国立法体制是人大的国家立法与政府的行政立法，由于对政府行政权，特别是其中的行政立法权控制不力，导致政府侵吞了大量的国家立法权，这给政府责任的立法带来了许多困境，为了摆脱各种政府立法困境，应对政府及其公共权力实行法律控制，强化法治的统一权威，最终实现法治政府建设。
（一）提升责任立法语言技术
法律語言是立法活动实现法律条款对社会公开表达的重要媒介，其成熟与否决定了一国完整法律体系的完整性及完善性。在政府责任立法过程中，最核心的法律语言（概念）表述是“政府责任”，以清晰地、有效地区别于“政府权力”。而且，“政府责任”的法律语言表述应是独一无二的，才能在对社会公开表时达明确无误，便于高效地法律适用和法律执行。
当政府责任的立法语言模糊不清时，政府部门自然以为“公共责任既可以履行也可以不履行”，“违法也不一定会受到追究”，那么，政府必然会滥用手中的公共权力。此外，监督部门的监督责任“可履行也可不履行”，它们就会选择性执法。只有让政府职能部门和监督部门一视同仁地置于法治的规范之下，各自履行和承担相应的具体责任，政府责任才能得以实现法律控制。因此，提升法律语言技术的出路在于加强对现实中的各种政府责任的具体情形进行相关的经验性规范研究，然后以具体的列举性和程序性条款表述在相应的政府责任法案之中。在政府责任立法过程中，政府责任立法的关键明确点在于政府责任的明确，这主要包括三个内涵：（1）政府责任明示。责任的公开性是一种法律规定外的不作为与乱作为的警示，也是实现责任监督的一种明确法律规范。（2）政府责任认同。法定责任的认同确保责任清单在实施过程中遇到更少的人为阻力。（3）政府责任评判。这是对责任本身确认的标准及程序设定。政府责任实施制度的关键在于监督的权威性与有效性，有利于将政府自律逻辑逐步转化为监督他律逻辑，全面实现由传统人治政府向现代法治政府转变。而且，在政府责任立法过程中，政府责任的法律语言表述应当包括以下内容：（1）对政府责任关系的评判;（2）对政府责任程序的评判;（3）对政府责任标准的评判;（4）对政府责任时限的评判;（5）对政府责任结果的评判。“不以人言、不以人事”是政府责任法定的基本法则。只有确保法律成为政府责任确定的唯一途径，才能真正践行这个基本法则。政府责任的实现还强调将监督者与责任者一视同仁地规范在责任清单之中，确保了政府责任的有效实现。
（二）政府的权责区别立法
将公共权力与政府责任放入不同的法案之中，看似加重了立法机关的立法任务，但从长远来看，这对于推进法治政府建设有莫大的功效。当然，政府责任的程序立法对立法机关的立法技术表达提出了新时期的高要求。程序条款的立法语言表述决然不同于实体条款的内容，前者重在实现行政行为的规范性与责任性，后者在于规定行政权限的内容与范畴。并不能认为只要规定了行政权限的范围与边界，政府就无法利用它手中的行政权肆意侵犯民权了。这是一种过时的行政法治观。全面依法治国战略实施新的侧重点与着眼点在于将政府组织类机械化，最终实现通过法律来控制政府及其行政权的法治化目标。
政府责任的立法也在另外一角度上表现为政府权力的行使的标准化。政府权力行使的标准化主要包括：（1）权力行使程序（步骤）;（2）权力行使效果确认;（3）应急处理措施;（4）权力行使的过程监督程序。这与政府责任条款之间就产生了较大的区别。法律中的“政府责任条款”是针对行政权力而言的，符合法律原则的权利义务一致性原则。政府一方面表现为责任，那么应该在行政相对人——公民与组织那里表现为权利。总体上，政府责任立法应基于权责二分而非权责同构的视角来予以实施。权力即是权力，责任即是责任，二者永远处于一个封闭的制度循环圈之中，才能实现二者的确分。因此，在责任立法时不可把权力与责任一同规定，而应按照权力制衡的逻辑：A权力受制于B权力，B权力受制于C权力，C权力又受制于A权力，最终确保A、B、C三种权力之间的彼此均衡状态。政府责任实现不仅应从严处置，符合公罪重于私罪（法无规定公权不得为）定律，还要设定责任的可追究循环链，使得不同责任之间须存在明确的连坐式因果联系，确保任何权力行使活动可以迅速找到最终的责任人，使权力行使者“自警”而不敢跨越法律雷池半步，最终实现对政府的权责区别立法。
（三）扩充政府责任监督的程序条款
在现实中，政府“重实体轻程序”，然而，在公法建设过程中，应加大对程序法的立法进程，实现“实体与程序并重”的立法格局，这使得政府责任实现与追究具备了较强的可实施性。德国学者沃尔夫认为，行政程序是由行政机关主持，为作出行政行为而有计划进行信息收集和处理的过程，是任何内部或者外部行政活动所包含的事实过程。[8]这就为政府责任实现和追究提供了一定的可实施性。政府责任的实现与追究的可实施性是指在现实运行过程中具有完全的利于监控与监督的操作措施与手段。这使得政府责任不仅是实体上的组织内涵，也还是程序意义上的约束内涵，它既告诉政府“做什么”与“不做什么”，还告诉政府“如何做这些事情”或“如何不做那些事情”。因此，政府责任立法应具有动态意义上的法律意义，不只是停留于文本上的静态的责任内容规定，更在于对责任内容及其实现——即责任运行的公平性、统一性、有效性的保障。公法理论对政府的关注点应当从权力转向责任，从单纯控制政府权力向控制政府整体运作与发展转变，“通过构建有效的公法来实现公共目的”[9]。 从广义上来看，行政法其实应是一种在宪法指导下的（程序）部门法，这虽有利于法理上的探讨法理体系内部衔接与位阶问题，却不利于现实中对政府授权限责，因为实体法从本质上来看是程序法的上位法，如果单单重视实体部分，或重实体轻程序，都会造成政府责任的虚化。考虑到我国行政实践的现状，当下的行政法应该是以程序法为主要内容，这样才能避免“行政法与其他法不分”的困境。政府责任监督实现在于政府权力行使的标准化和程序化，这使得监督可有的放矢。因此，将政府责任监督置于行政法体系中最重要的位置，以督促被监督部门自查，也确保社会公众也能随时随地看到监督部门的“后台工作”。通过扩充政府责任监督的程序条款可将政府责任监督打造成为悬于各级政府部门及其公务员头上的“尚方宝剑”，使得他们有权却不敢任性胡为，使政府责任立法朝向法治政府目标不断完善，终而实现中央的全面依法治国战略。
参考文献：
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[8]〔德〕汉斯·J·沃尔夫，奥拓·巴托夫，罗尔夫.施托贝尔.行政法（第1卷）[M].高家偉，译.北京：商务印书馆，2000：197.
[9]〔美〕杰里·马肖.贪婪混沛和治理[M].宋功德，译.北京：商务印书馆，2009：63.
[责任编辑、校对：叶慧娟]