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我国是农业人口占大多数的发展中国家，即使在经济相对发达，城市化进程相对较快的吴江也是如此。据统计，吴江农村人口占总人口的比重超过60%。受长期以来城乡二元社会经济结构发展的惯性影响，吴江社会养老保险制度的发展也呈现出城乡分割的特点。这种分割不仅拉大了城乡差距，也不利于吴江的稳定健康发展。
从发达国家的成功经验来看，农村养老保险向城镇养老保险逐渐过渡并实现统一，是城乡一体化发展的大趋势。吴江政府一直以来都十分重视这一问题。在2004年建立农村养老保险制度之初，就开通了农保与城保的互转通道，为并轨之路埋下伏笔。2009年吴江开始正式大规模实施农保与城保的并轨政策。目前已经有超过12万的农村居民实现了农保与城保的并轨，享受城镇职工养老保险的待遇。但是由于很多农村居民参保意识淡漠和城乡二元发展结构惯性的影响，吴江要在短期内实现全面并轨还将面临一定的困难。本文将从农保并轨的过程，并轨中遇到的瓶颈以及思考与建议三个方面来浅析吴江农保与城保的并轨之路。
一、吴江农村养老保险与城镇养老保险并轨的发展历程
为了提高吴江农村居民的养老待遇，加快推进吴江城乡一体化发展，促进新农村建设，吴江政府一直致力于构建城乡一体化的养老保险制度。吴江农保并轨城保大致经历了三个发展阶段：
第一阶段：宏观指导，提出并轨的思路。2004年《吴江市农村基本养老保险及被征地人员基本生活保障试行办法》中提出要让农保和城保相互衔接，便于人员流动。这一规定开通了农保与城保互通渠道，但是对如何互通，以及相关待遇等方面并未作出详细的规定，只是一个宏观的思路。
第二阶段：具体指导，细化并轨政策。首次具体指导并轨的政策《吴江市农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》在2006年出台。该办法对农保和城保的如何互转和接续、缴费比例、相关待遇等都做了详细的规定。
第三阶段：鼓励并轨，大规模实施并轨政策。在经过5年的政策研究和实际调查后，吴江在2009年开始大规模实施农保并轨城保政策，与之并行的还有土保置换城保的政策，即《吴江农村养老保险接轨城镇养老保险实施细则》。为了鼓励更多的农土保的人员加入到城保的队伍中，《细则》规定在2009年8月至2012年7月期间按照灵活就业人员缴费标准继续参加城保险的并轨人员给予一定的续保补贴。在随后的四年时间里，吴江每年都针对并轨人员出台相关的政策来鼓励农保人员实现并轨。
从一个想法到具体的政策出台，再到大规模的实施，吴江农保与城保并轨在经历了三个阶段的发展后已经取得了一定的成效。但在发展中我们也清楚地看到一些问题的存在。
二、吴江农保并轨城保中遇到的瓶颈
（一）农村居民并轨意识淡漠
随着农村养老保险的引入，有越来越多的农村居民参加了农保，但是与城保相比，农保的待遇很低。尽管吴江政府一再出台鼓励并轨的政策，但是仍有很多农村居民不愿加入到并轨的队伍中。这一方面是因为要实现并轨必须缴纳一定的养老保险金，农村居民收入总体偏低，很多人无法承担高额的并轨费用。另一方面是受长期以来家庭养老模式的影响。我国农村几千年来都是自给自足的小农经济社会。封闭的自然经济体制使得土地成为重要的生产资料和谋生手段，也成为社会继承和世代交替的重要内容。这就形成了家庭养老的养老模式。再加上我国传统的儒家孝道思想的影响，家庭养老在农村就占据了主导地位。很多农村居民受这一因素影响都不愿意以参保的方式来养老，更不要说实现并轨了。
（二）城乡二元经济结构惯性的影响
二元经济结构是阻碍农保并轨城保的主要因素，也是直接造成城乡差距不断拉大的重要原因。在建国之初的计划经济体制下，我们国家为了积累更多的初始资本，不得不以牺牲农村发展为代价，优先发展工业。这一发展总战略使得各地纷纷建立重城市、轻农村的发展思路，吴江也是如此。“农村—农业”“城市—工业”的二元经济结构逐渐形成。尽管党的十六大报告就提出了城乡一体化发展的思路，从中央到地方也越来越重视农村的建设与发展，但是二元经济结构的惯性影响仍然存在。在这种二元经济结构惯性的作用下，农村养老保险水平远远低于城保，给并轨带来一定的困难。
影响农保与城保并轨的因素还有很多，法律法规的缺失、养老基金个人账户缺口大，社保信息化体系不健全等等。这些因素都成为并轨道路上的绊脚石，阻碍着城乡一体化社会养老保险体系的发展。
三、吴江农保并轨城保的思考与建议
（一）强化农村居民的并轨意识
增强农民居民的并轨意识，让更多的农保人员纳入到城保的队伍中，不仅可以有效扩大社保的覆盖面，还能促进城乡一体化养老保险的发展。
作为政府，一方面要加大并轨政策的宣传力度。要把宣传工作落实到每个村，选择农村居民容易理解和接受的宣传方式，例如印发一些以漫画形式为主的政策宣传图，在电视台播放一些并轨政策的宣传片，让农村居民了解并轨的好处及办理方法。另一方面要努力提升社会养老保险这一公共产品的质量，让老百姓切实感受到并轨带来的益处。一是要加大财政投入，通过续保补贴，并轨补贴等经济手段鼓励农保人员并轨城保。二是要不断提高城保的养老待遇，从而刺激他们实现并轨。三是要提高办理并轨手续的服务质量。
作为农村居民，不能只看重眼前利益，而应把目光放的更长远一些。不能仅仅满足于农保的享受，有并轨条件的应当尽早实现并轨。同时要摆脱完全依靠家庭养老的旧模式、旧观念，要勇于尝试社会养老保险的新养老模式。笔者认为参保的养老方式和家庭养老的方式实质上并不冲突。子女可以承担起父母参保需要缴纳的费用，这样既保证了父母在到达退休年龄时有固定的经济来源，也减轻了自己未来的经济负担。
（二）提升农村居民并轨的经济承受力
农民手里没有钱，就不会考虑并轨的问题。只有农村经济发展到一定程度，农民富裕了，才会考虑参保的问题，才会愿意实现农保并轨城保。那么如何提升农村居民的经济承受力，笔者认为应当从以下三个方面着手：
首先，大力发展农村经济。吴江凭借其优越的地理位置，自古以来就有“鱼米之乡”的美称，其农村经济的发展在全国范围也是位居前列。但在吴江农村还是有许多经济发展的潜能没有被充分挖掘。作为政府应当有敏锐的发展观将这些潜能充分发挥出来，把搞活经济作为支撑点，用创新思路来积极探索吴江农村经济发展的新模式、新体制。在这一基础上，大幅增加农村居民收入，不断提高农民参保、并轨的经济承受力。
其次，加大对农村剩余劳动力的培训。随着吴江农业科技水平的不断提高，在农村有越来越多的年轻人从农业劳作中脱离出来，进入城镇的第二、三产业中。这些年轻人虽然学历不高，但是接受新事物、新知识的能力很强。如果接收一定的培训，就可以成为城镇企业劳动力量的主力军。据调查，在吴江技术人员的工资水平是普通劳动者的1.9倍。因此，作为政府应当针对这部分人群出台相关的免费培训政策，来鼓励他们参加一定的技能和综合素质培训，以提高他们的经济收入。
最后，完善城乡一体化的就业服务体系。“授人以鱼，不如授人以渔”，帮助农村居民就业是提高他们收入水平，摆脱贫困的最佳途径。政府应当打破城乡二元化的就业格局，创造城乡劳动者的平等就业的良好环境。同时针对农村居民的特殊性，建立相应的就业援助体系，优化公共就业服务，以提高农村居民收入。
在实现全面并轨的道路上，我们要做的还有很多，例如完善城乡一体化养老保险基金的运行机制，加强社保经办人员的队伍建设，完善城乡统筹养老保险的信息化建设等等。并轨之路复杂而漫长，需要政府、社会、个人的共同努力。只有实现了农保与城保的全面并轨，我们才能完善城乡统筹的养老保障体系，才能真正实现“乐居吴江”。
（作者简介：吴 菁（1985-），女，苏州吴江人，西北农林科技大学人文学院，从事公共管理研究。）
从发达国家的成功经验来看，农村养老保险向城镇养老保险逐渐过渡并实现统一，是城乡一体化发展的大趋势。吴江政府一直以来都十分重视这一问题。在2004年建立农村养老保险制度之初，就开通了农保与城保的互转通道，为并轨之路埋下伏笔。2009年吴江开始正式大规模实施农保与城保的并轨政策。目前已经有超过12万的农村居民实现了农保与城保的并轨，享受城镇职工养老保险的待遇。但是由于很多农村居民参保意识淡漠和城乡二元发展结构惯性的影响，吴江要在短期内实现全面并轨还将面临一定的困难。本文将从农保并轨的过程，并轨中遇到的瓶颈以及思考与建议三个方面来浅析吴江农保与城保的并轨之路。
一、吴江农村养老保险与城镇养老保险并轨的发展历程
为了提高吴江农村居民的养老待遇，加快推进吴江城乡一体化发展，促进新农村建设，吴江政府一直致力于构建城乡一体化的养老保险制度。吴江农保并轨城保大致经历了三个发展阶段：
第一阶段：宏观指导，提出并轨的思路。2004年《吴江市农村基本养老保险及被征地人员基本生活保障试行办法》中提出要让农保和城保相互衔接，便于人员流动。这一规定开通了农保与城保互通渠道，但是对如何互通，以及相关待遇等方面并未作出详细的规定，只是一个宏观的思路。
第二阶段：具体指导，细化并轨政策。首次具体指导并轨的政策《吴江市农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》在2006年出台。该办法对农保和城保的如何互转和接续、缴费比例、相关待遇等都做了详细的规定。
第三阶段：鼓励并轨，大规模实施并轨政策。在经过5年的政策研究和实际调查后，吴江在2009年开始大规模实施农保并轨城保政策，与之并行的还有土保置换城保的政策，即《吴江农村养老保险接轨城镇养老保险实施细则》。为了鼓励更多的农土保的人员加入到城保的队伍中，《细则》规定在2009年8月至2012年7月期间按照灵活就业人员缴费标准继续参加城保险的并轨人员给予一定的续保补贴。在随后的四年时间里，吴江每年都针对并轨人员出台相关的政策来鼓励农保人员实现并轨。
从一个想法到具体的政策出台，再到大规模的实施，吴江农保与城保并轨在经历了三个阶段的发展后已经取得了一定的成效。但在发展中我们也清楚地看到一些问题的存在。
二、吴江农保并轨城保中遇到的瓶颈
（一）农村居民并轨意识淡漠
随着农村养老保险的引入，有越来越多的农村居民参加了农保，但是与城保相比，农保的待遇很低。尽管吴江政府一再出台鼓励并轨的政策，但是仍有很多农村居民不愿加入到并轨的队伍中。这一方面是因为要实现并轨必须缴纳一定的养老保险金，农村居民收入总体偏低，很多人无法承担高额的并轨费用。另一方面是受长期以来家庭养老模式的影响。我国农村几千年来都是自给自足的小农经济社会。封闭的自然经济体制使得土地成为重要的生产资料和谋生手段，也成为社会继承和世代交替的重要内容。这就形成了家庭养老的养老模式。再加上我国传统的儒家孝道思想的影响，家庭养老在农村就占据了主导地位。很多农村居民受这一因素影响都不愿意以参保的方式来养老，更不要说实现并轨了。
（二）城乡二元经济结构惯性的影响
二元经济结构是阻碍农保并轨城保的主要因素，也是直接造成城乡差距不断拉大的重要原因。在建国之初的计划经济体制下，我们国家为了积累更多的初始资本，不得不以牺牲农村发展为代价，优先发展工业。这一发展总战略使得各地纷纷建立重城市、轻农村的发展思路，吴江也是如此。“农村—农业”“城市—工业”的二元经济结构逐渐形成。尽管党的十六大报告就提出了城乡一体化发展的思路，从中央到地方也越来越重视农村的建设与发展，但是二元经济结构的惯性影响仍然存在。在这种二元经济结构惯性的作用下，农村养老保险水平远远低于城保，给并轨带来一定的困难。
影响农保与城保并轨的因素还有很多，法律法规的缺失、养老基金个人账户缺口大，社保信息化体系不健全等等。这些因素都成为并轨道路上的绊脚石，阻碍着城乡一体化社会养老保险体系的发展。
三、吴江农保并轨城保的思考与建议
（一）强化农村居民的并轨意识
增强农民居民的并轨意识，让更多的农保人员纳入到城保的队伍中，不仅可以有效扩大社保的覆盖面，还能促进城乡一体化养老保险的发展。
作为政府，一方面要加大并轨政策的宣传力度。要把宣传工作落实到每个村，选择农村居民容易理解和接受的宣传方式，例如印发一些以漫画形式为主的政策宣传图，在电视台播放一些并轨政策的宣传片，让农村居民了解并轨的好处及办理方法。另一方面要努力提升社会养老保险这一公共产品的质量，让老百姓切实感受到并轨带来的益处。一是要加大财政投入，通过续保补贴，并轨补贴等经济手段鼓励农保人员并轨城保。二是要不断提高城保的养老待遇，从而刺激他们实现并轨。三是要提高办理并轨手续的服务质量。
作为农村居民，不能只看重眼前利益，而应把目光放的更长远一些。不能仅仅满足于农保的享受，有并轨条件的应当尽早实现并轨。同时要摆脱完全依靠家庭养老的旧模式、旧观念，要勇于尝试社会养老保险的新养老模式。笔者认为参保的养老方式和家庭养老的方式实质上并不冲突。子女可以承担起父母参保需要缴纳的费用，这样既保证了父母在到达退休年龄时有固定的经济来源，也减轻了自己未来的经济负担。
（二）提升农村居民并轨的经济承受力
农民手里没有钱，就不会考虑并轨的问题。只有农村经济发展到一定程度，农民富裕了，才会考虑参保的问题，才会愿意实现农保并轨城保。那么如何提升农村居民的经济承受力，笔者认为应当从以下三个方面着手：
首先，大力发展农村经济。吴江凭借其优越的地理位置，自古以来就有“鱼米之乡”的美称，其农村经济的发展在全国范围也是位居前列。但在吴江农村还是有许多经济发展的潜能没有被充分挖掘。作为政府应当有敏锐的发展观将这些潜能充分发挥出来，把搞活经济作为支撑点，用创新思路来积极探索吴江农村经济发展的新模式、新体制。在这一基础上，大幅增加农村居民收入，不断提高农民参保、并轨的经济承受力。
其次，加大对农村剩余劳动力的培训。随着吴江农业科技水平的不断提高，在农村有越来越多的年轻人从农业劳作中脱离出来，进入城镇的第二、三产业中。这些年轻人虽然学历不高，但是接受新事物、新知识的能力很强。如果接收一定的培训，就可以成为城镇企业劳动力量的主力军。据调查，在吴江技术人员的工资水平是普通劳动者的1.9倍。因此，作为政府应当针对这部分人群出台相关的免费培训政策，来鼓励他们参加一定的技能和综合素质培训，以提高他们的经济收入。
最后，完善城乡一体化的就业服务体系。“授人以鱼，不如授人以渔”，帮助农村居民就业是提高他们收入水平，摆脱贫困的最佳途径。政府应当打破城乡二元化的就业格局，创造城乡劳动者的平等就业的良好环境。同时针对农村居民的特殊性，建立相应的就业援助体系，优化公共就业服务，以提高农村居民收入。
在实现全面并轨的道路上，我们要做的还有很多，例如完善城乡一体化养老保险基金的运行机制，加强社保经办人员的队伍建设，完善城乡统筹养老保险的信息化建设等等。并轨之路复杂而漫长，需要政府、社会、个人的共同努力。只有实现了农保与城保的全面并轨，我们才能完善城乡统筹的养老保障体系，才能真正实现“乐居吴江”。
（作者简介：吴 菁（1985-），女，苏州吴江人，西北农林科技大学人文学院，从事公共管理研究。）