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近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资﹝2021﹞969号，以下简称《规划》）。《规划》指出，大力发展循环经济，推进资源节约集约利用，构建资源循环型产业体系和废旧物资循环利用体系，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设，具有重大意义。
一、发展循环经济，推动经济绿色发展
随着绿色低碳循环发展成为全球共识，世界主要经济体普遍把发展循环经济作为破解资源环境约束、应对气候变化、培育经济新增长点的基本路径，尤其是新冠肺炎疫情后经济复苏行动计划的核心内容之一。美国、欧盟、日本等发达国家已系统部署新一轮循环经济行动计划，加速循环经济发展布局，应对全球资源环境新挑战。
习近平总书记指出，发展循环经济是提高资源利用效率的必由之路。“十三五”以来，我国循环经济发展取得积极成效，2020年主要资源产出率比2015年提高了约26%，单位国内生产总值（GDP）能源消耗继续大幅下降，单位GDP用水量累计降低28%。2020年农作物秸秆综合利用率达86%以上，大宗固废综合利用率达56%。再生资源利用能力显著增强，废钢利用量约2.6亿吨;再生有色金属产量1450万吨，占全国十种有色金属产量的23.5%，资源循环利用已成为保障我国资源战略安全的重要途径。“十四五”时期我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，并将着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，资源能源需求将保持刚性增长。与此同时，世界格局发生深刻调整，单边主义、保护主义抬头，叠加全球新冠肺炎疫情影响，全球产业链、价值链和供应链受到冲击，国际资源供应不确定性和不稳定性增加，对我国资源安全造成重大挑战。在此背景下，发展循环经济、提高资源利用效率和再生资源利用水平的需求十分迫切。
二、统筹系统谋划，推进全链条循环
习近平主席在2018年生态环境保护大会上指出，“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”。坚持系统观念，是党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。自我国推进循环经济发展以来，《循环经济发展战略及近期行动计划》《循环发展引领行动》等规划文件面向重点和难点开展了针对性突破，在各产业、各层面、各环节培育了一批循环经济示范典型，初步构筑了源头减量和全过程控制的污染防控体系，取得了有目共睹的积极成效。然而，我国发展不平衡、不充分的问题在资源环境领域仍然突出，循环经济发展需进一步实现从“点”到“线”、从“线”到“面”的系统性跨越。
《规划》中提出的三大重点任务，均着重从系统性角度统筹规划设计，推进全链条循环体系建设。其中，“构建资源循环产业体系”任务统筹产品设计、生产到废弃的不同环节，依次对产品绿色设计、行业清洁生产及园区循环化发展、资源综合利用、废弃物协同处置进行了全流程细化分解。“废旧物资循环利用体系”任务统筹不同回收利用品级，推进二手商品交易再使用、机械设备（零部件）再制造和再生资源加工利用，完善废旧物资回收网络实现源头回收和末端利用衔接。“深化农业循环经济发展”任务统筹不同行业产业，提出“推行循环型农业发展模式”，通过构建“畜禽、鱼、粮、菜、果、茶協同发展模式”“林业循环经济产业链”等方式实现农业系统的闭环链接。通过全面系统布局，打通我国循环经济发展的全链条，实现循环经济产业发展水平提升，充分释放资源利用潜力，为经济社会可持续发展提供资源保障。
三、聚焦重点领域，构建动态精细科学布局
习近平主席在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中提出，要“整体推进和重点突破相统一”。随着国内外社会经济形势不断变化，新业态、新问题、新需求、新技术不断涌现。发展循环经济需识别重点领域、聚焦突破，构建动态更新、精细分配的科学布局，进而带动产业系统整体发展。
《规划》中将“坚持突出重点”作为“十四五”循环经济发展的首要基本原则，指出要“以再利用、资源化为重点，提升重点领域、重点品种资源回收利用水平”。《规划》围绕系统性布局的三大重点任务，聚焦重点城市、园区等重点区域，关注大宗固废、建筑垃圾、废弃电器电子产品、汽车、塑料、快递包装、废旧动力电池等重点品种，针对关键技术和装备、再制造产业等核心领域，规划开展11项再利用与资源化重点工程与行动。除传统重点领域外，对新业态和新挑战也做出重要规划。针对近年来引发全球关注的塑料污染防治议题，强调从全产业链条角度推进塑料污染治理专项行动;针对互联网产业及快递物流行业飞速发展所衍生的快递包装问题，强调加强产业链上下游合作、推进线上线下快递包装源头减量及绿色认证、推广循环利用，促进快递包装绿色转型。准确识别并聚焦重点领域，整体推进和重点突破相统一，实现“资源综合利用能力显著提升，资源循环利用产业体系基本建立”。
四、明确责任分工，落实系统性政策保障
法律法规、市场体系、规范监督等是政策落实的保障，明确责任主体与权利义务是政策实施的抓手。《规划》为政策保障与组织实施做出了详细部署，构建了更为系统性的保障体系，对多部门协同组织与分工做出了明确的部署与安排。
构建系统性政策保障体系，以法律法规标准建设为基础，围绕循环经济发展过程中所涉及到的统计评价核算体系、财税金融政策支持、重点行业市场监管等多方面保障性措施进行了具体的规划，保障循环经济发展合法化、标准化、市场化、规范化，避免由于法律标准缺失、评价体系不健全、资金保障匮乏、行业发展乱象等问题阻碍循环经济发展进度。此外，对《规划》中所涉及各项工作的责任部门进行明确界定，加强组织协调，将重点工程与行动任务按职能分工落实到具体部门，要求各部门与自身工作进行有机衔接，与其他相关部门开展紧密合作，推动各项任务有效落实。
循环经济是一个系统工程，需从全局角度探索符合新时代特色的高质量发展路径。将发展循环经济作为重要的国家战略，以全局观视角统筹系统工程设计，实现重点领域突破，组织社会主体协同联合，推动经济社会全面绿色转型。
（作者为清华大学环境学院教授）
一、发展循环经济，推动经济绿色发展
随着绿色低碳循环发展成为全球共识，世界主要经济体普遍把发展循环经济作为破解资源环境约束、应对气候变化、培育经济新增长点的基本路径，尤其是新冠肺炎疫情后经济复苏行动计划的核心内容之一。美国、欧盟、日本等发达国家已系统部署新一轮循环经济行动计划，加速循环经济发展布局，应对全球资源环境新挑战。
习近平总书记指出，发展循环经济是提高资源利用效率的必由之路。“十三五”以来，我国循环经济发展取得积极成效，2020年主要资源产出率比2015年提高了约26%，单位国内生产总值（GDP）能源消耗继续大幅下降，单位GDP用水量累计降低28%。2020年农作物秸秆综合利用率达86%以上，大宗固废综合利用率达56%。再生资源利用能力显著增强，废钢利用量约2.6亿吨;再生有色金属产量1450万吨，占全国十种有色金属产量的23.5%，资源循环利用已成为保障我国资源战略安全的重要途径。“十四五”时期我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，并将着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，资源能源需求将保持刚性增长。与此同时，世界格局发生深刻调整，单边主义、保护主义抬头，叠加全球新冠肺炎疫情影响，全球产业链、价值链和供应链受到冲击，国际资源供应不确定性和不稳定性增加，对我国资源安全造成重大挑战。在此背景下，发展循环经济、提高资源利用效率和再生资源利用水平的需求十分迫切。
二、统筹系统谋划，推进全链条循环
习近平主席在2018年生态环境保护大会上指出，“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”。坚持系统观念，是党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。自我国推进循环经济发展以来，《循环经济发展战略及近期行动计划》《循环发展引领行动》等规划文件面向重点和难点开展了针对性突破，在各产业、各层面、各环节培育了一批循环经济示范典型，初步构筑了源头减量和全过程控制的污染防控体系，取得了有目共睹的积极成效。然而，我国发展不平衡、不充分的问题在资源环境领域仍然突出，循环经济发展需进一步实现从“点”到“线”、从“线”到“面”的系统性跨越。
《规划》中提出的三大重点任务，均着重从系统性角度统筹规划设计，推进全链条循环体系建设。其中，“构建资源循环产业体系”任务统筹产品设计、生产到废弃的不同环节，依次对产品绿色设计、行业清洁生产及园区循环化发展、资源综合利用、废弃物协同处置进行了全流程细化分解。“废旧物资循环利用体系”任务统筹不同回收利用品级，推进二手商品交易再使用、机械设备（零部件）再制造和再生资源加工利用，完善废旧物资回收网络实现源头回收和末端利用衔接。“深化农业循环经济发展”任务统筹不同行业产业，提出“推行循环型农业发展模式”，通过构建“畜禽、鱼、粮、菜、果、茶協同发展模式”“林业循环经济产业链”等方式实现农业系统的闭环链接。通过全面系统布局，打通我国循环经济发展的全链条，实现循环经济产业发展水平提升，充分释放资源利用潜力，为经济社会可持续发展提供资源保障。
三、聚焦重点领域，构建动态精细科学布局
习近平主席在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中提出，要“整体推进和重点突破相统一”。随着国内外社会经济形势不断变化，新业态、新问题、新需求、新技术不断涌现。发展循环经济需识别重点领域、聚焦突破，构建动态更新、精细分配的科学布局，进而带动产业系统整体发展。
《规划》中将“坚持突出重点”作为“十四五”循环经济发展的首要基本原则，指出要“以再利用、资源化为重点，提升重点领域、重点品种资源回收利用水平”。《规划》围绕系统性布局的三大重点任务，聚焦重点城市、园区等重点区域，关注大宗固废、建筑垃圾、废弃电器电子产品、汽车、塑料、快递包装、废旧动力电池等重点品种，针对关键技术和装备、再制造产业等核心领域，规划开展11项再利用与资源化重点工程与行动。除传统重点领域外，对新业态和新挑战也做出重要规划。针对近年来引发全球关注的塑料污染防治议题，强调从全产业链条角度推进塑料污染治理专项行动;针对互联网产业及快递物流行业飞速发展所衍生的快递包装问题，强调加强产业链上下游合作、推进线上线下快递包装源头减量及绿色认证、推广循环利用，促进快递包装绿色转型。准确识别并聚焦重点领域，整体推进和重点突破相统一，实现“资源综合利用能力显著提升，资源循环利用产业体系基本建立”。
四、明确责任分工，落实系统性政策保障
法律法规、市场体系、规范监督等是政策落实的保障，明确责任主体与权利义务是政策实施的抓手。《规划》为政策保障与组织实施做出了详细部署，构建了更为系统性的保障体系，对多部门协同组织与分工做出了明确的部署与安排。
构建系统性政策保障体系，以法律法规标准建设为基础，围绕循环经济发展过程中所涉及到的统计评价核算体系、财税金融政策支持、重点行业市场监管等多方面保障性措施进行了具体的规划，保障循环经济发展合法化、标准化、市场化、规范化，避免由于法律标准缺失、评价体系不健全、资金保障匮乏、行业发展乱象等问题阻碍循环经济发展进度。此外，对《规划》中所涉及各项工作的责任部门进行明确界定，加强组织协调，将重点工程与行动任务按职能分工落实到具体部门，要求各部门与自身工作进行有机衔接，与其他相关部门开展紧密合作，推动各项任务有效落实。
循环经济是一个系统工程，需从全局角度探索符合新时代特色的高质量发展路径。将发展循环经济作为重要的国家战略，以全局观视角统筹系统工程设计，实现重点领域突破，组织社会主体协同联合，推动经济社会全面绿色转型。
（作者为清华大学环境学院教授）