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页岩气是一种赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离状态为主要存在方式的非常规天然气，成分以甲烷为主，是一种清洁、高效的能源资源，作为重要的非常规天然气资源，在新能源中已经率先实现大规模市场化开发。我国页岩气资源储量丰富，加快页岩气开发是积极发展新能源、应对全球能源格局变化的重要抓手和潜力所在。
一、页岩气开发已经成为世界新能源发展的重要方向
当前，追求不以牺牲资源环境为代价的可持续发展是世界各国的共识，保护生态环境和应对气候变化已成为国际交流合作的重要主题，天然气作为最清洁的能源普遍得到世界各国的重视，在能源结构中的地位越来越重要。根据国际能源署预测，天然气在全球能源消费结构中所占的份额将从2008年的21%上升到2035年的25%，成为仅次于石油的第二大一次能源，并有望在2050年跃居首位。其中，非常规天然气的比重将大幅增加，尤其是页岩气的比重将在2035年达到天然气总产量的11%。当前，世界主要国家中，除俄罗斯因常规天然气储量和出口量均居世界首位，页岩气开发比较优势不明显而行动缓慢，各国都加快了对页岩气资源的勘探和商业化开发进程。相关研究表明，根据目前探明储量，世界页岩气可开采储量与常规天然气基本相当，美国、中国、阿根廷、墨西哥、澳大利亚和加拿大等国可开采储量均超过10万亿立方米，欧洲作为整体页岩气可开采储量接近15万亿立方米，世界范围内页岩气开发潜力巨大。
美国于2009年超过俄罗斯成为世界第一大天然气生产国，主要归功于页岩气的规模化开发。2006—2011年页岩气井数量已经由6万口增长到12万口，产量占天然气供应总量的三分之一左右，并有望在2035年达到二分之一。页岩气的蓬勃发展带动美国天然气价格持续下降，推动能源供需结构的变化，促进经济运行成本有效降低。同时，美国能源安全得到加强，石油对外依存度由2005年的64.2%下降到2011年的45%，并有可能在2020年左右成为世界上最大的能源生产国，在2030年完全实现能源独立，这将显著增强美国战略博弈能力，使能源优势成为其全球影响力的重要支撑。同处北美地区的加拿大在美国页岩气开发技术突破的带动下，也通过技术引进和风险投资成为世界上第二个实现页岩气商业化开发的国家。由于加拿大页岩气资源比较丰富，探明可开采资源量近11万亿立方米，目前页岩气产量居世界第二位，已经成为向亚太地区和欧洲出口的重要力量。
南美地区也有较好的页岩气储藏条件，其中阿根廷页岩气可开采储量位居世界第三位，加之以平原为主的良好地貌和地广人稀的基本国情，被普遍认为是南美地区外最有页岩气商业开发前景的国家。目前阿根廷已经逐步完善政策，与埃克森美孚、道达尔等国际石油公司开展勘探开发合作。
欧洲页岩气储量也比较丰富，但分布不均匀，各国储藏条件也差异较大，目前波兰、德国、奥地利等中欧地区国家勘探开发投入较大。由于欧洲现有天然气供给比较稳定，加之人口密度较大，对页岩气开发的环保和安全性要求较高，对页岩气开发持较为谨慎的态度，目前页岩气开发主要处于技术探索和基础勘探阶段，力争为中长期实现大规模开发、带动就业和刺激经济增长奠定基础。
我国同样具有页岩气开发的巨大潜力。我国富有机质页岩分布广泛，在广大地区具备页岩气成藏条件，页岩气可采资源量与美国相差不大，居世界前列。我国已经启动实施了页岩气资源潜力调查项目，确定页岩气为独立矿种，成功进行了页岩气试开采，并出台《页岩气发展规划（2011—2015年）》，初步建立了页岩气开发的政策框架，加之我国具有油气开发的良好技术积累，各界普遍看好我国中长期页岩气生产潜力。
二、页岩气开发是我国应对世界能源格局变化的必然战略选择
页岩气等新能源的开发带来的世界能源格局变化将深刻影响世界政治经济格局，不同区域将面临不同的机遇和挑战。
在北美地区，页岩气资源的革命性开发将大大增强能源供给能力，近期美国已经开始对欧洲出口天然气，北美地区有望在未来20年内成为能源净出口区域。在欧洲地区，由于人口增长和中长期经济增长趋缓，节能和低碳经济发展良好，对能源需求增长预期较弱，现有俄罗斯及北海油气田等区域能源供给能够满足区域能源需求，基本实现能源供给平衡。在亚洲地区，中国印度等新兴国家经济将持续增长，区域人口数量将继续增加，日本由于核电发展受挫也将增大对传统能源的依赖，区域整体能源需求将持续扩大，成为世界主要能源进口区域，中东到东亚的航线将成为最重要的能源供给渠道。在南美和非洲地区，自身油气资源储备比较丰富，可以满足中长期区域经济增长的需要，并保持适当规模的出口。
北美地区能源独立性增强可能给世界能源格局乃至政治经济格局带来深远影响。一是美国影响能源价格能力增强。美国能源战略的回旋余地加大，根据其国家利益影响世界能源价格的能力增强，可能性加大，世界能源市场价格可能面临更大波动。二是美国中长期产业竞争优势得到强化。当前，美国天然气的价格仅为欧洲的25%左右，有力地支撑了美国制造业的复苏。北美地区能源自给率提高将促使能源价格维持低位，降低经济运行成本，加之自身较强的科技创新能力，美国在世界第三次产业革命中的领先地位将得到强化，在中长期全球产业竞争中占据优势。三是新兴国家将承担更多维护能源稳定供应的责任。随着北美地区能源独立性增强，中东地区乃至拉美能源输出国对美国的战略意义可能减弱，加之多级世界趋势下美国国力的相对下降，美国国内长期存在的孤立主义传统可能重新抬头，美国当前依靠大量资源投入、造成沉重财政负担的中东政策有可能调整，作为世界主要能源进口国的中国印度等新兴国家可能需要投入更多力量，承担更多维护中东等石油出口地区局势稳定、保证国际航运通道安全畅通的责任。
根据石油输出国组织OPEC报告，明年我国将超过美国成为世界最大原油进口国，合理的能源战略对我国中长期发展至关重要，必须深入研究世界能源格局变化可能产生的影响，大力发展页岩气等新能源，提高能源自给能力，建立保证经济社会中长期发展的充足能源供给，为我国应对世界能源格局变化提供有力的战略支撑，维护我国能源安全和产业竞争力。 三、美国页岩气开发中值得借鉴的成功经验
一是各级政府提供系统而有针对性的政策支持。上世纪70年代世界石油危机爆发后，美国政府开始实施一系列鼓励页岩气等能源发展的税收激励和补贴政策，并出台《能源意外获利法》等法律法规保护投资者利益。一方面，直接给予非常规油气生产补贴，例如德克萨斯州对页岩气的开发免征生产税，并给予每立方米3.5美分的政府补贴。另一方面，对油气行业实施多种税收优惠，例如钻探费用扣除、租赁费用扣除、对小生产商的开发耗竭补贴等，有力地调动了小企业的钻探开发投资积极性。与此同时，大力支持相关研究，联邦政府专门设立非常规油气资源研究基金。
二是页岩气开发企业在实际开发中逐步实现技术突破。页岩气开发技术并没有完全成型的标准体系，开发企业也并没有一味等待技术理论完全成熟，而是在长时间实践开发中对技术不断探索、积累和完善，“干中学”的特点明显。大量富有创新精神的中小企业在页岩气技术进步创新中扮演了重要角色，许多勘探和钻井关键技术由小企业首先应用，并逐步得到推广。
三是页岩气市场开发体系由多元化的投资主体和合理的分工协作构成。美国矿业权交易市场体系完善，页岩气矿业权可以通过市场交易进行出让，有利于资源合理配置。在页岩气开发过程中各专业领域公司进行高度分工，勘探、钻井等专业公司分别承担产业链的各个环节的具体工作。在高度分工体制下，页岩气开采的各环节资金投入少、专业化程度高、作业周期短、工作效率高，促进生产能力和资金的快速循环，形成页岩气产业链发展的良性循环。高度专业分工为中小企业参与页岩气开发创造了条件，目前美国85%的页岩气由中小企业生产。与此同时，美国发达便捷的管网体系也对页岩气产业发展起到巨大支撑作用，大大降低了页岩气开发利用成本，有力地促进了页岩气开发的商业化。
四是社会各领域积极参与构成行之有效的监管体系。美国页岩气生产的监管体系以各州为主，联邦政府负责综合调控，重点是最大限度的减少页岩气开发对环境的影响。通过《美国联邦环境法》、《清洁水法案》、《资源保护和恢复法》、《清洁空气法》等一系列法律法规对页岩气生产过程进行严格规范。同时，美国高校、媒体、社会组织等各方面也非常重视对页岩气生产的环境影响进行监测研究，与政府监管机构一起形成有效的社会监管体系。
四、对我国加快发展页岩气的政策建议
（一）加大对页岩气开发关键技术投入
页岩气开发主要技术流程与天然气相同，由气藏勘探、钻井、完井和开发增产等几部分构成，但我国在页岩气开发基础理论研究、技术装备生产和关键技术掌握等环节都比较薄弱，难以支撑页岩气产业的持续发展和市场化开发。在基础研究领域方面，对代表先进技术方向的水力压裂和水平钻井技术的相关理论研究还处于起步阶段，在勘探开发技术装备条件方面，虽然页岩气开发的技术装备已具有一定基础，但页岩气性质分析测试技术、模拟软件、监测工具等系统性成套技术仍基本处于空白，常规油气领域技术装备应用于页岩气领域经验不足。同时我国页岩气存储地质条件又具有特殊性，页岩气埋藏较深，相当一部分储量分布在山区及丘陵地带，地质条件复杂、开发难度大，从国外引进的技术往往不能直接运用于我国开发实践。为应对这些问题，一方面，应完善页岩气开发科技投入支持体系，通过实施国家科技专项等多种方式，整合高校、科研院所、企业等各方力量，加强页岩气地质基础理论和资源评价等基础性研究，并在经费方面予以支持和倾斜。另一方面，应加快技术引进与开发，通过各种途径积极引进消化吸收国际现有先进技术，在此基础上，以企业为主体开展多层面的技术实践，加快研究攻关满足我国页岩气开发需要的核心关键技术，坚持引进与自主创新相结合，建立适合我国地质条件的页岩气低成本开发技术体系。通过核心关键技术突破，带动油气装备制造业发展，培养专业化的技术服务队伍，为市场化开发奠定基础。
（二）完善支持页岩气产业发展的政策体系
一是尽快出台并完善财政补贴和税收优惠实施细则。《页岩气发展规划（2011—2015年）》中提出按照煤层气财政补贴政策，研究制定页岩气补贴政策，对页岩气探矿权和采矿权使用费、勘探设备进口关税等进行减免，但目前实施细则和可操作性的方案尚未出台，应借鉴美国对页岩气产业发展不同阶段的财税扶持政策，参照我国已经出台的关于煤层气开发的系列优惠政策，尽快落实并完善符合我国实际的鼓励页岩气开发的财税政策实施细则。
二是完善页岩气价格形成机制。我国页岩气尚未实现大规模商业化开发，应通过建立灵活的市场定价机制，提高产业发展的竞争力和吸引力。目前，国家已经出台相关政策，提出逐步建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，页岩气等非常规天然气出厂价格由供需双方协商确定。这一政策有利于鼓励民营资本进入页岩气生产领域，使主要由市场定价的页岩气相对面临价格管制的常规天然气具有更多竞争优势。下一步应在开发实践中逐步完善页岩气市场定价机制，放开页岩气生产价格，并考虑在此基础上给予适当价格补贴。
三是积极发挥地方政府积极性。我国常规油气资源开发主要由中石油、中石化、中海油等中央企业主导，在常规油气资源开发前景广阔、利润丰厚的情况下对目前高风险、高投入的页岩气开发动力不足，而地方政府出于促进地方经济发展、拉动就业、推动节能减排等综合因素考虑，对发展地方页岩气产业持积极态度，在煤层气的开发实践中也证明地方企业的介入可能取得较好效果。应鼓励地方建立页岩气开发专门机构，统筹区域内页岩气开发工作，引导投资来源多元化。鼓励地方加强与中央企业战略合作，在页岩气勘探、开发、利用等方面进行联合投资。
四是建立完善监管体系。应未雨绸缪建立适合我国国情的页岩气开发资源环境监管机制，尽快出台相关政策法规，明确部门分工和监管责任，形成比较完整的页岩气开发监管框架。
（三）积极鼓励民间投资进入页岩气开发领域
页岩气开发需要大量资金投入，同时面临较高风险，单单依靠中央企业和地方政府财力难以承担。逐步放松管制、积极引入民间资本进入页岩气开发领域是扩大资金来源的正确选择。
一是放宽准入限制。逐步放宽页岩气等非常规油气资源勘探开发领域的准入限制，吸引民间投资进入页岩气勘探开发领域，在勘探资质获取、招投标、经营行为中享受与国有企业相同的待遇，通过竞争增强效率。
二是稳定政策预期。应优化政策环境等民间投资进入页岩气开发领域的基础条件，页岩气开发投资周期较长，往往长达几十年，稳定的政策预期有助于增强民间投资信心，应注意保持政策的连续性和稳定性，出台关于页岩气开发权时限和流转方式的明确规定。
三是建立独立的管网体系。便利、可靠的管网运输条件是民间投资开发页岩气的重要保障，当前我国天然气管网总长不到5万公里，约为美国的十分之一，主要为垄断经营，民营企业使用现有管网资源困难较多，应加快天然气管网建设，推进管网运输环节与天然气生产、销售等竞争性环节分开，逐步建立独立经营、公平开放、平等准入的天然气管网运输体系，为页岩气开发实现多元化投资创造有利条件。
（四）积极开展对外合作交流
我国页岩气开发基本处于前期勘探阶段，传统的中外合作风险勘探项目的勘探投资一般由外方负担，而页岩气钻井由于地质情况复杂、技术难度大，投入远高于常规天然气井，外方企业独自承担风险进行勘探的投资积极性较低，从产业长远发展角度考虑，应建立适用于页岩气开发的国内外企业共同承担风险、长期合作的风险勘探合作模式，如考虑设立中外合资风险投资基金。此外，由于页岩气开发比常规天然气开发周期更长，可以达到30—50年，应考虑为中外合作页岩气开发项目提供符合实际情况的、更长的合同期限，从而稳定合资企业回报预期，增强合作信心。
（作者单位：国家发展改革委政策研究室）
一、页岩气开发已经成为世界新能源发展的重要方向
当前，追求不以牺牲资源环境为代价的可持续发展是世界各国的共识，保护生态环境和应对气候变化已成为国际交流合作的重要主题，天然气作为最清洁的能源普遍得到世界各国的重视，在能源结构中的地位越来越重要。根据国际能源署预测，天然气在全球能源消费结构中所占的份额将从2008年的21%上升到2035年的25%，成为仅次于石油的第二大一次能源，并有望在2050年跃居首位。其中，非常规天然气的比重将大幅增加，尤其是页岩气的比重将在2035年达到天然气总产量的11%。当前，世界主要国家中，除俄罗斯因常规天然气储量和出口量均居世界首位，页岩气开发比较优势不明显而行动缓慢，各国都加快了对页岩气资源的勘探和商业化开发进程。相关研究表明，根据目前探明储量，世界页岩气可开采储量与常规天然气基本相当，美国、中国、阿根廷、墨西哥、澳大利亚和加拿大等国可开采储量均超过10万亿立方米，欧洲作为整体页岩气可开采储量接近15万亿立方米，世界范围内页岩气开发潜力巨大。
美国于2009年超过俄罗斯成为世界第一大天然气生产国，主要归功于页岩气的规模化开发。2006—2011年页岩气井数量已经由6万口增长到12万口，产量占天然气供应总量的三分之一左右，并有望在2035年达到二分之一。页岩气的蓬勃发展带动美国天然气价格持续下降，推动能源供需结构的变化，促进经济运行成本有效降低。同时，美国能源安全得到加强，石油对外依存度由2005年的64.2%下降到2011年的45%，并有可能在2020年左右成为世界上最大的能源生产国，在2030年完全实现能源独立，这将显著增强美国战略博弈能力，使能源优势成为其全球影响力的重要支撑。同处北美地区的加拿大在美国页岩气开发技术突破的带动下，也通过技术引进和风险投资成为世界上第二个实现页岩气商业化开发的国家。由于加拿大页岩气资源比较丰富，探明可开采资源量近11万亿立方米，目前页岩气产量居世界第二位，已经成为向亚太地区和欧洲出口的重要力量。
南美地区也有较好的页岩气储藏条件，其中阿根廷页岩气可开采储量位居世界第三位，加之以平原为主的良好地貌和地广人稀的基本国情，被普遍认为是南美地区外最有页岩气商业开发前景的国家。目前阿根廷已经逐步完善政策，与埃克森美孚、道达尔等国际石油公司开展勘探开发合作。
欧洲页岩气储量也比较丰富，但分布不均匀，各国储藏条件也差异较大，目前波兰、德国、奥地利等中欧地区国家勘探开发投入较大。由于欧洲现有天然气供给比较稳定，加之人口密度较大，对页岩气开发的环保和安全性要求较高，对页岩气开发持较为谨慎的态度，目前页岩气开发主要处于技术探索和基础勘探阶段，力争为中长期实现大规模开发、带动就业和刺激经济增长奠定基础。
我国同样具有页岩气开发的巨大潜力。我国富有机质页岩分布广泛，在广大地区具备页岩气成藏条件，页岩气可采资源量与美国相差不大，居世界前列。我国已经启动实施了页岩气资源潜力调查项目，确定页岩气为独立矿种，成功进行了页岩气试开采，并出台《页岩气发展规划（2011—2015年）》，初步建立了页岩气开发的政策框架，加之我国具有油气开发的良好技术积累，各界普遍看好我国中长期页岩气生产潜力。
二、页岩气开发是我国应对世界能源格局变化的必然战略选择
页岩气等新能源的开发带来的世界能源格局变化将深刻影响世界政治经济格局，不同区域将面临不同的机遇和挑战。
在北美地区，页岩气资源的革命性开发将大大增强能源供给能力，近期美国已经开始对欧洲出口天然气，北美地区有望在未来20年内成为能源净出口区域。在欧洲地区，由于人口增长和中长期经济增长趋缓，节能和低碳经济发展良好，对能源需求增长预期较弱，现有俄罗斯及北海油气田等区域能源供给能够满足区域能源需求，基本实现能源供给平衡。在亚洲地区，中国印度等新兴国家经济将持续增长，区域人口数量将继续增加，日本由于核电发展受挫也将增大对传统能源的依赖，区域整体能源需求将持续扩大，成为世界主要能源进口区域，中东到东亚的航线将成为最重要的能源供给渠道。在南美和非洲地区，自身油气资源储备比较丰富，可以满足中长期区域经济增长的需要，并保持适当规模的出口。
北美地区能源独立性增强可能给世界能源格局乃至政治经济格局带来深远影响。一是美国影响能源价格能力增强。美国能源战略的回旋余地加大，根据其国家利益影响世界能源价格的能力增强，可能性加大，世界能源市场价格可能面临更大波动。二是美国中长期产业竞争优势得到强化。当前，美国天然气的价格仅为欧洲的25%左右，有力地支撑了美国制造业的复苏。北美地区能源自给率提高将促使能源价格维持低位，降低经济运行成本，加之自身较强的科技创新能力，美国在世界第三次产业革命中的领先地位将得到强化，在中长期全球产业竞争中占据优势。三是新兴国家将承担更多维护能源稳定供应的责任。随着北美地区能源独立性增强，中东地区乃至拉美能源输出国对美国的战略意义可能减弱，加之多级世界趋势下美国国力的相对下降，美国国内长期存在的孤立主义传统可能重新抬头，美国当前依靠大量资源投入、造成沉重财政负担的中东政策有可能调整，作为世界主要能源进口国的中国印度等新兴国家可能需要投入更多力量，承担更多维护中东等石油出口地区局势稳定、保证国际航运通道安全畅通的责任。
根据石油输出国组织OPEC报告，明年我国将超过美国成为世界最大原油进口国，合理的能源战略对我国中长期发展至关重要，必须深入研究世界能源格局变化可能产生的影响，大力发展页岩气等新能源，提高能源自给能力，建立保证经济社会中长期发展的充足能源供给，为我国应对世界能源格局变化提供有力的战略支撑，维护我国能源安全和产业竞争力。 三、美国页岩气开发中值得借鉴的成功经验
一是各级政府提供系统而有针对性的政策支持。上世纪70年代世界石油危机爆发后，美国政府开始实施一系列鼓励页岩气等能源发展的税收激励和补贴政策，并出台《能源意外获利法》等法律法规保护投资者利益。一方面，直接给予非常规油气生产补贴，例如德克萨斯州对页岩气的开发免征生产税，并给予每立方米3.5美分的政府补贴。另一方面，对油气行业实施多种税收优惠，例如钻探费用扣除、租赁费用扣除、对小生产商的开发耗竭补贴等，有力地调动了小企业的钻探开发投资积极性。与此同时，大力支持相关研究，联邦政府专门设立非常规油气资源研究基金。
二是页岩气开发企业在实际开发中逐步实现技术突破。页岩气开发技术并没有完全成型的标准体系，开发企业也并没有一味等待技术理论完全成熟，而是在长时间实践开发中对技术不断探索、积累和完善，“干中学”的特点明显。大量富有创新精神的中小企业在页岩气技术进步创新中扮演了重要角色，许多勘探和钻井关键技术由小企业首先应用，并逐步得到推广。
三是页岩气市场开发体系由多元化的投资主体和合理的分工协作构成。美国矿业权交易市场体系完善，页岩气矿业权可以通过市场交易进行出让，有利于资源合理配置。在页岩气开发过程中各专业领域公司进行高度分工，勘探、钻井等专业公司分别承担产业链的各个环节的具体工作。在高度分工体制下，页岩气开采的各环节资金投入少、专业化程度高、作业周期短、工作效率高，促进生产能力和资金的快速循环，形成页岩气产业链发展的良性循环。高度专业分工为中小企业参与页岩气开发创造了条件，目前美国85%的页岩气由中小企业生产。与此同时，美国发达便捷的管网体系也对页岩气产业发展起到巨大支撑作用，大大降低了页岩气开发利用成本，有力地促进了页岩气开发的商业化。
四是社会各领域积极参与构成行之有效的监管体系。美国页岩气生产的监管体系以各州为主，联邦政府负责综合调控，重点是最大限度的减少页岩气开发对环境的影响。通过《美国联邦环境法》、《清洁水法案》、《资源保护和恢复法》、《清洁空气法》等一系列法律法规对页岩气生产过程进行严格规范。同时，美国高校、媒体、社会组织等各方面也非常重视对页岩气生产的环境影响进行监测研究，与政府监管机构一起形成有效的社会监管体系。
四、对我国加快发展页岩气的政策建议
（一）加大对页岩气开发关键技术投入
页岩气开发主要技术流程与天然气相同，由气藏勘探、钻井、完井和开发增产等几部分构成，但我国在页岩气开发基础理论研究、技术装备生产和关键技术掌握等环节都比较薄弱，难以支撑页岩气产业的持续发展和市场化开发。在基础研究领域方面，对代表先进技术方向的水力压裂和水平钻井技术的相关理论研究还处于起步阶段，在勘探开发技术装备条件方面，虽然页岩气开发的技术装备已具有一定基础，但页岩气性质分析测试技术、模拟软件、监测工具等系统性成套技术仍基本处于空白，常规油气领域技术装备应用于页岩气领域经验不足。同时我国页岩气存储地质条件又具有特殊性，页岩气埋藏较深，相当一部分储量分布在山区及丘陵地带，地质条件复杂、开发难度大，从国外引进的技术往往不能直接运用于我国开发实践。为应对这些问题，一方面，应完善页岩气开发科技投入支持体系，通过实施国家科技专项等多种方式，整合高校、科研院所、企业等各方力量，加强页岩气地质基础理论和资源评价等基础性研究，并在经费方面予以支持和倾斜。另一方面，应加快技术引进与开发，通过各种途径积极引进消化吸收国际现有先进技术，在此基础上，以企业为主体开展多层面的技术实践，加快研究攻关满足我国页岩气开发需要的核心关键技术，坚持引进与自主创新相结合，建立适合我国地质条件的页岩气低成本开发技术体系。通过核心关键技术突破，带动油气装备制造业发展，培养专业化的技术服务队伍，为市场化开发奠定基础。
（二）完善支持页岩气产业发展的政策体系
一是尽快出台并完善财政补贴和税收优惠实施细则。《页岩气发展规划（2011—2015年）》中提出按照煤层气财政补贴政策，研究制定页岩气补贴政策，对页岩气探矿权和采矿权使用费、勘探设备进口关税等进行减免，但目前实施细则和可操作性的方案尚未出台，应借鉴美国对页岩气产业发展不同阶段的财税扶持政策，参照我国已经出台的关于煤层气开发的系列优惠政策，尽快落实并完善符合我国实际的鼓励页岩气开发的财税政策实施细则。
二是完善页岩气价格形成机制。我国页岩气尚未实现大规模商业化开发，应通过建立灵活的市场定价机制，提高产业发展的竞争力和吸引力。目前，国家已经出台相关政策，提出逐步建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，页岩气等非常规天然气出厂价格由供需双方协商确定。这一政策有利于鼓励民营资本进入页岩气生产领域，使主要由市场定价的页岩气相对面临价格管制的常规天然气具有更多竞争优势。下一步应在开发实践中逐步完善页岩气市场定价机制，放开页岩气生产价格，并考虑在此基础上给予适当价格补贴。
三是积极发挥地方政府积极性。我国常规油气资源开发主要由中石油、中石化、中海油等中央企业主导，在常规油气资源开发前景广阔、利润丰厚的情况下对目前高风险、高投入的页岩气开发动力不足，而地方政府出于促进地方经济发展、拉动就业、推动节能减排等综合因素考虑，对发展地方页岩气产业持积极态度，在煤层气的开发实践中也证明地方企业的介入可能取得较好效果。应鼓励地方建立页岩气开发专门机构，统筹区域内页岩气开发工作，引导投资来源多元化。鼓励地方加强与中央企业战略合作，在页岩气勘探、开发、利用等方面进行联合投资。
四是建立完善监管体系。应未雨绸缪建立适合我国国情的页岩气开发资源环境监管机制，尽快出台相关政策法规，明确部门分工和监管责任，形成比较完整的页岩气开发监管框架。
（三）积极鼓励民间投资进入页岩气开发领域
页岩气开发需要大量资金投入，同时面临较高风险，单单依靠中央企业和地方政府财力难以承担。逐步放松管制、积极引入民间资本进入页岩气开发领域是扩大资金来源的正确选择。
一是放宽准入限制。逐步放宽页岩气等非常规油气资源勘探开发领域的准入限制，吸引民间投资进入页岩气勘探开发领域，在勘探资质获取、招投标、经营行为中享受与国有企业相同的待遇，通过竞争增强效率。
二是稳定政策预期。应优化政策环境等民间投资进入页岩气开发领域的基础条件，页岩气开发投资周期较长，往往长达几十年，稳定的政策预期有助于增强民间投资信心，应注意保持政策的连续性和稳定性，出台关于页岩气开发权时限和流转方式的明确规定。
三是建立独立的管网体系。便利、可靠的管网运输条件是民间投资开发页岩气的重要保障，当前我国天然气管网总长不到5万公里，约为美国的十分之一，主要为垄断经营，民营企业使用现有管网资源困难较多，应加快天然气管网建设，推进管网运输环节与天然气生产、销售等竞争性环节分开，逐步建立独立经营、公平开放、平等准入的天然气管网运输体系，为页岩气开发实现多元化投资创造有利条件。
（四）积极开展对外合作交流
我国页岩气开发基本处于前期勘探阶段，传统的中外合作风险勘探项目的勘探投资一般由外方负担，而页岩气钻井由于地质情况复杂、技术难度大，投入远高于常规天然气井，外方企业独自承担风险进行勘探的投资积极性较低，从产业长远发展角度考虑，应建立适用于页岩气开发的国内外企业共同承担风险、长期合作的风险勘探合作模式，如考虑设立中外合资风险投资基金。此外，由于页岩气开发比常规天然气开发周期更长，可以达到30—50年，应考虑为中外合作页岩气开发项目提供符合实际情况的、更长的合同期限，从而稳定合资企业回报预期，增强合作信心。
（作者单位：国家发展改革委政策研究室）